无照经营治理难的深层次原因分析及对策研究
作者：耒阳市工商局灶市工商所 蒋黎明
内容摘要
无照经营属于一种比较严重的违法经营行为，如果任由其发展，将会给广大人民群众的人身和财产安全带来不小的隐患。这种现象必定在一定条件下会长期存在。本文分析了法律规定的无照经营的存在形式，还从职能部门的体制、行政准入的成本等方面分析了无照经营治理难的深层次原因，并提出了相应的解决对策。
关键词
无照经营 体制 考核 成本 疏堵结合

营业执照是一个经营者取得合法经营资格的凭证，它就象公民的身份证一样，也是经营者进入市场经济大环境的“身份证”。根据我国的法律规定，除了农民在集贸市场或者地方人民政府指定的区域内销售自产的农副产品不需要办理工商营业执照之外，其它未经工商行政管理机关核准登记擅自从事经营活动的行为都属于无照经营行为，总结起来大致可分为以下几种：
1、无证无照。是指应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件，擅自从事经营活动的无照经营行为。比如：餐饮行业需要《餐饮行业服务许可证》，互联网上网服务场所需要《网络文化经营许可证》等等。
2、直接无照。是指无须取得许可证或者其他批准文件，擅自从事经营活动的无照经营行为。比如：服装、日用品销售等行业。
3、有证无照。是已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为。
4、照已失效。是已经办理注销登记或者被吊销营业执照以及营业执照有效期已经届满，擅自继续从事经营活动的无照经营行为。
无证有照。是指超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。
一、无照经营产生的深层次原因
无照经营的危害性主要体现在，它作为一种经营行为是游离在工商部门的日常监管之外的，具有很大的随意性，如果任由其发展，将会给广大人民群众的人身和财产安全带来不小的隐患，因而，这属于一种比较严重的违法经营行为。而且，随着经济社会的发展，无照经营已经不单单是表现为一个破坏市场经济秩序的问题，它也越来越多地具有了社会性的内涵。
当前，社会上无照经营现象较为突出，而且屡禁不止，原因比较复杂，我认为主要有以下几个方面的原因：
（一）、职能部门体制上的原因。
一谈到无照经营，社会公众往往认为这是工商部门一家的职责，只要有无照经营存在，就是工商部门履职不到位。正是遵循这样的逻辑，有些部门漠视自身“查无”的法定职责，不积极参与无证无照的整治；有些即使参与整治，也通常认为自己只是“友情客串”，是在帮工商部门的忙。实际上，无照经营早就不是一个单纯的市场监管的问题了，它已经逐渐转化为一个社会管理的问题，需要各职能部门的统筹兼顾和综合治理。《无照经营查处取缔办法》第四条第二款对此也有明确规定：“前款第(一)项、第(五)项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。”
无照经营行为之所以甚嚣尘上，这与我们职能部门本身所存在的“致命伤”是脱不开关系的：
1、职能部门人、财、物关系尚未理顺，经费保障机制改革相对落后。
在这样的情形下，不少职能部门的小集体利益是与本部门的行政处罚案件密切相关的，罚款罚得越多，本单位的福利就越好。这就造成了职能部门往往对处罚“非常热衷”而对取缔却提不起兴趣，也就是通常所说的“割韭菜式”的执法。甚至，在某些方面无照经营已经与职能部门形成了某种意义上的共生关系。试想一下，无照经营户都变成了会下金蛋的母鸡了，还有谁会去杀鸡取卵呢？
2、行政准入成本虚高，让无照经营者望而却步。
我们不少的行政准入门槛设置不合理，“搭车收费”现象比较严重，从而导致了经营户申请行政许可审批的成本居高不下，这让许多小本经营户对办理营业执照产生了抵触情绪。他们与职能部门打起了“游击战”、“拉锯战”、“磨蹭战”，让你盯不住，看不准，查不着。而这又给其他的一些经营户带来了非常糟糕的示范效应，导致无照经营现象愈演愈烈，有的甚至在某些区域和某些行业形成了法不责众的尴尬局面。
3、旧的考核方式不能适应新形势的需要。
某些职能部门在“政绩观”、“亮点观”思想的影响下，对无照经营查处工作的考核不能实事求是，不能因地制宜，而是唯“数据论”，盲目追求无照经营率，盲目追求执法“高规格”，盲目追求对样板街、样板村或样板市场的建设。这种过于简单、机械和“统一”的考核方式催生出了一些基层职能部门投机取巧、急功近利的“大跃进”思想，“工作查处一阵风，关门造假半年功”。这也在客观上导致了无照经营行为的屡禁不绝。
（二）、行政处罚执行不力的原因。
对无照经营行为的查处和取缔是行政执法部门整治无照经营最厉害的一招，也是最后一环，但在实践操作过程中一直是个老大难问题——出处罚决定书容易，但执行到位非常困难。这在一定程度上损害了执法部门的威信，助长了无照经营者的侥幸心理。究其原因主要有：
1、由于目前法律、法规赋予行政执法机关查案的行政措施不合理、不具体、不到位,特别是行政强制措施适用的面不够宽,客观上造成了行政处罚决定的执行困难。
2、部分执法人员政治素质不过硬，业务素质低下，导致执行难。无照经营查处的“漏网之鱼”不少，有些漏洞便出自执法部门内部。有不少的执法人员对于自己的左邻右舍以及亲戚朋友等的无照经营行为，碍于情面，常常不能一视同仁。有极个别行政执法人员，利用职务之便收、拿、卡、要并由此给无照经营行为充当起了保护伞，这些都给查处无照经营增加了难度。
（三）、地方政府保护主义的影响
当前，各级地方政府争相制订各项优惠政策吸引外来客商到本地投资办实业，称之为“筑巢引凤”，这已经成为地方经济发展的一大亮点，这些“实业”也确实繁荣了当地市场，提高了广大人民群众的收入水平，增加了地方财政税收，其积极作用是显而易见的。而曾几何时，“先上车后补票”“放水养鱼”的地方政策也被曲解成一种大胆创新的理念，于是有的经营者凭着自己是当地政府“请”来的企业而以此想逃避职能部门的监督管理，相关方面有时从短期效益的目光出发，往往事先做出一些于法不合的承诺，致使对此类无照经营户难以监管。特别是随着东部产业向内地转移，一些污染性大、危险性高的企业由于沿海地区准入门槛提高，只能退出当地市场，这其中有些经营者便趁机随着内地的招商引资热乘虚而入，借着相关保护措施规避了市场准入的资格审查。
（四）、低端消费的存在成了无照经营行为滋生的温床。
从各方面的情况看，无照经营的从业者以及顾客群有相当一部分属于外地人员、农村剩余劳动力和下岗失业职工这三大弱势群体。他们普便的从业技术含量不高，规模较小，为了降低登记成本，他们往往不愿意去申请行政许可，为了减少房租，他们常租赁或搭建违章建筑，有的甚至采取流动经营的方式。他们的商品质量和服务能力虽然无法保障，但由于具有价格优势，因而在低端消费人群中拥有不小的市场需求。
二、无照经营整治的对策研究
（一）、彻底改变职能部门绩效考核中那种过于偏重对数据考察的模式。
无照经营查处不力，相关职能部门难辞其咎，这首先就是要解决职能部门的内在动力问题。对行政执法部门考核的内容要根据无照经营的地域特点和行业特点，工作目标要详细具体且切实可行，要注重对工作能力和工作实效的考核。在考核中要敢于动真格，真正做到“能者上，庸者下”，彻底扭转某些执法者不求有功，但求无过的工作态度，从而从根本上杜绝人浮于事的不良现象。
（二）、对无照经营行为的整治要区分行业特点以及危害程度实行综合治理、疏堵结合。
对无照经营的治理要根据具体情况采取立案查处与说服教育并举的原则，而不能千篇一律地以一纸处罚决定书了事。以往我们在工作中往往是在“堵”的方面投入较多，而在“疏”的方面努力不够。现在，随着无照经营越来越多地表现出广泛性、复杂性以及社会性的特点，我们应该逐渐把疏导教育作为工作中的主要内容，而把立案查处作为必要的保障手段。比如说：对于不属于重点监管行业且较为主动地接受监督管理的无照经营者，尽量不要采取扣押、罚款的措施，工作要耐心细致，以理服人，以情感人，引导其合法经营；而对那些违反国家法律、法规从事危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营行为则要毫不姑息，坚决从重从快查处，以收到杀一儆百的效果；在工作中，我们要善于利用媒体宣传以及舆论关注等各种力量，极力打造全社会综合治理无照经营的良好态势。
事实上，法律的教育原则也一直是我国法律的基本原则，行政处罚方式中的“警告”，就具有说服教育的内涵。
（三）、加快行政审批制度改革，合理设定行政许可成本。
在调查中笔者发现，往往某一行业行政准入的门槛越高，前置审批手续越繁杂，该行业的无照经营比例也就越高。行政准入的门槛太高，可以说已经成为无照经营产生的重要原因之一。
1、行政准入门槛应该根据经营者所从事行业的重要程度，所面对的消费群体，所处的周围环境以及国家的政策导向进行科学合理的设置。设置一定要坚持必要性原则，也就是说，只要经营者达到所申请的最基本的经营条件就应该批准他的准入申请，而不能附加更多的额外条件。
2、取消行政准入成本中的登记成本，即通常所说的办照（证）工本费。据资料显示，截至2011年上半年，我国在工商行政管理机关注册登记的各类经济户口共有4700余万户，加上无照经营户，总量不会超过6000万户，以每个证（照）的成本为20元计算，总的登记费用充其量不过十几个亿，以我国目前的经济总体规模和财政收入来说是完全能够负担得起的。而这样做的好处在于：一是可以进一步降低经营者的准入成本，实现让惠于民；二是可以彻底斩断附加于登记费用之上的各种利益链条，让搭车收费无“车”可搭，使注册登记回归它本来应处的位置。
另外，从经济学的角度分析，登记费用实际上应属于管理费用的一部分，在被管理者接受监督管理依法纳税之后，再要其承担登记成本，也是不甚合理的。
3、实行待办照户先行登记备案制度。对于一些规模较小，经营季节性较大，经营项目多变以及流动性较大的非重点行业无照经营户，笔者建议可采取待办照户先行登记备案制度，让一部分符合条件的经营户无须办理营业执照，只要在工商部门登记备案就可以从事经营活动，待其达到一定条件之后，再办理工商营业执照。这样不但可以适应一部分经营户经营形式、经营内容灵活多变的的需要，同时也节约了职能部门的管理成本。至于对这一部分经营者的监管，则可以通过工商部门的日常巡查来完成。
国家计委 建设部 国家环境保护总局


关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知


计投资[2002]1591号

各省、自治区、直辖市人民政府、国务院有关部门：

　　为加快城市环境保护基础设施建设，促进环境保护与经济建设协调发展，国家计委、建设部、国家环境保护总局等部门共同研究制定了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，经报请国务院同意，现印发你们。请根据本地区、本部门的情况，制定和实施符合实际的具体政策措施，努力做好城市污水、垃圾处理产业化的推进工作。

　　附：《国家计委、建设部、国家环保总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》

中华人民共和国国家发展计划委员会
中华人民共和国建设部
国家环境保护总局

二○○二年九月十日

附：

国家计委、建设部、国家环保总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见

　　为贯彻落实《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，提高我国城市污水、垃圾处理水平，改善城市环境质量，实现可持续发展，现就推进城市污水、垃圾处理产业化发展提出如下意见：

　　一、提高认识，明确目标，推进城市污水、垃圾处理．产业化发展

　　（一）坚持可持续发展战略，充分认识城市污水、垃圾处理工作的重要性。长期以来，在我国城市建设快速发展的过程中，由于对环境保护基础设施建设重视不够、投入不足，大量垃圾在城市边缘露天堆放或简易填埋，污水直接排入城市水系及相关流域，造成江河湖泊水质恶化和地下水污染，城市环境污染问题日益突出。如不尽快解决，将严重威胁城乡居民的生存环境和经济社会的可持续发展。

　　为解决城市环境保护问题，“十五”期间，要将环境保护作为经济结构调整的重要方面，使其成为扩大内需的投资重点。各级政府要统一认识、明确任务，加强以污水、垃圾处理为重点的城市环境综合治理工作，坚决纠正以牺牲环境为代价发展经济的行为，坚持经济建设和环境保护设施同步规划、同步建设、同步发展，着力保护和改善生态环境。力争“十五”期间，城市环境污染恶化的趋势总体上得到控制，使部分城市和区域的环境质量有较大改善。

　　（二）建立城市污水、垃圾处理产业化新机制。根据“十五”计划纲要和《“十五”城镇化发展重点专项规划》，“十五”期间要新增城市污水日处理能力2600万立方米，垃圾无害化日处理能力15万吨，2005年城市污水集中处理率达到45％，50万人口以上的城市达到60％以上。实现上述目标，需要巨大的资金投入，仅靠各级政府财力远远不够。各地区要转变污水、垃圾处理设施只能由政府投资、国有单位负责运营管理的观念，解放思想，采取有利于加快建设、加快发展的措施，切实推进城市污水、垃圾处理项目建设、运营的市场化改革。推进城市污水、垃圾处理产业化的方向是，改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。

　　二、改革体制，创新机制，为城市污水、垃圾处理产业化创造基础条件

　　（一）已建有污水、垃圾处理设施的城市都要立即开征污水和垃圾处理费，其他城市应在2003年底以前开征。要加快推进价格改革，逐步建立符合市场经济规律的污水、垃圾处理收费制度，为城市污水、垃圾处理的产业化发展创造必要的条件。征收的污水处理费要能够补偿城市污水处理厂运营成本和合理的投资回报，有条件的城市，可适当考虑污水管网的建设费用。全面实行城市垃圾处理收费制度，保证垃圾处理企业的运营费用和建设投资的回收，实现垃圾收运、处理和再生利用的市场化运作。

　　（二）污水和垃圾处理费的征收标准可按保本微利、逐步到位的原则核定。在城市范围内排放污水、产生垃圾的单位和个人（包括使用自备水源的），均应缴纳污水处理费和垃圾处理费。

　　（三）征收的城市污水和垃圾处理费应专项用于城市污水、垃圾集中处理设施的运营、维护和项目建设。尚未建设污水、垃圾集中处理设施的城市所征收的污水、垃圾处理费，可用于城市污水、垃圾处理工程的前期工作和相关配套项目的投入，但在三年内必须建成污水、垃圾集中处理设施，并投入运行。

　　（四）改革管理体制，逐步实行城市污水、垃圾处理设施的特许经营。现有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位，要在清产核资、明晰产权的基础上，按《公司法》改制成独立的企业法人。暂不具备改制条件的，可采取目标管理的方式，与政府部门签定委托经营合同，提供污水、垃圾处理的经营服务。鼓励企业通过招投标方式独资、合资或租赁承包现有城市污水、垃圾处理设施的运营管理。鼓励将现有污水、垃圾处理设施在资产评估的基础上，通过招标实现经营权转让、盘活存量资产。盘活的资金要用于城市污水管网和垃圾收运系统的建设。

　　各级政府要认真做好组织领导工作，研究制定相关配套政策，积极推进转企改制工作稳妥有序地进行。

　　（五）各级政府要继续加大投入力度，加快污水收集系统建设，扩展污水收集管网服务范围，确保管网配套。鼓励实行城市供水和排水一体化管理。

　　（六）在统筹规划的基础上，鼓励建设污水再生利用和垃圾资源化设施。要建立有利于鼓励使用再生水替代自然水源以及垃圾资源化的成本补偿与价格激励机制，推动城市污水的再生利用和垃圾的资源化。

　　（七）新建城市污水、垃圾处理设施应创造条件，积极推向市场，引入竞争机制，通过招标选择投资者。鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水、垃圾处理设施。

　　（八）要将城市垃圾处理经营权（包括垃圾的收集、分拣、储运、处理、利用和经营等）进行公开招标。鼓励符合条件的各类企业参与垃圾处理权的公平竞争。进一步推进垃圾分类收集，提高垃圾收集转运系统的配套程度。支持人口密集、相邻中小城市（城镇）联合建设污水、垃圾处理设施。

　　三、市场引导，政策扶持。加快城市污水、垃圾处理产业化进程

　　（一）对社会资本投资的城市污水；垃圾处理项目，当地政府或所委托的机构可参照同期银行长期贷款利率的标准，设定投资回报参考标准，并根据其它具体条件计算项目的运行成本，合理确定城市污水、垃圾处理的价格，以此作为对投资者招标的标底上限，通过招标选择最优化的．方案及项目的投资、运营企业。政府或其指定代理人收取的污水、垃圾处理费，须按合同约定支甘给通过招标取得投资和运营资格的企业。政府或其指定代理人与投资者之间的协议应体现“利益共享，风险共担”的原则，不得为投资者提供无风险的投资回报保证或者担保。

　　（二）投资城市污水、垃圾处理设施，项目资本金应不低于总投资的20％，经营期限不超过30年。

　　（三）承担城市污水、垃圾处理设施特许经营的企业，必须具有相应的从业资质，拥有相应的管理和技术人员，其注册资本不低于承包设施年运行总成本的50％，特许承包经营期限一般不超过8年，特许经营期或承包运营期满后重新进行招标。

　　（四）政府对城市污水、垃圾处理企业以及项目建设给予必要的配套政策扶持，包括：

　　城市污水、垃圾处理生产用电按优惠用电价格执行；

　　对新建城市污水、垃圾处理设施可采取行政划拨方式提供项目建设用地。投资、运营企业在合同期限内拥有划拨土地规定用途的使用权。

　　（五）鼓励城市政府用污水、垃圾处理费收费质押贷款，筹集部分城市污水管网和垃圾收运设施的建设、改造资金。积极尝试以各种方式拓宽污水、垃圾处理设施建设的融资渠道。

　　（六）各级政府要从征收的城市维护建设税、城市基础设施配套费、国有土地出让收益中安排一定比例的资金，用于城市污水收集系统、垃圾收运设施的建设，或用于污水、垃圾处理收费不到位时的运营成本补偿。

　　（七）实行产业化方式新建污水、垃圾处理设施时，各级政府应在明确政府投资权益的前提下，适当安排财政性建设资金用于支持其产业化发展。国家支持城市污水、垃圾处理工程的项目法人利用外资包括申请国外优惠贷款，并对产业化项目给予适当补助。今后，凡是未按产业化要求进行建设和经营的污水、垃圾处理设施，国家不再予以政策、资金上的扶持。

　　四、加强监管，保障城市污水、垃圾处理产业化健康有序地发展

　　（一）各级政府要切实加强对城市污水、垃圾处理产业化工作的领导，把城市污水、垃圾处理纳入国民经济和社会发展计划的重点发展领域，统筹安排，采取有力措施，协调解决实施产业化过程中的有关问题。要加快制定污水和垃圾处理设施建设、运营、拍卖、抵押、资产重组、资金补助、收费管理、市场准入制度等方面的配套政策，积极推进城市污水和垃圾处理产业化规范有序地发展。

　　（二）地方政府要切实抓紧进行城市污水、垃圾处理行业的事业单位转企业以及相关的改制工作，在社会保障、转岗再就业等方面提供必要的政策扶持。

　　（三）要按照国家城市污水、垃圾处理产业化发展的要求，积极开展项目前期工作，做好项目储备。要根据城市总体规划，制定城市污水和垃圾处理设施专项规划和建设计划，处理设施布局要合理，规模要切合实际。清理行政性壁垒和地区分割障碍，为国内外投资者投资、经营污水和垃圾处理设施创造公开、公平、公正的市场竞争环境。

　　（四）要加强污水、垃圾处理费征收、使用的管理和监督，确保污水、垃圾处理费全额用于规定事项。减免污水、垃圾处理费，应由减免决策单位等额补偿。鼓励采取供水、污水和垃圾处理统-收费和代扣代缴等方式，确保污水和垃圾处理费的足额征收。

　　（五）城市污水、垃圾处理实行产业化后，各级政府要转变传统的管理模式，加强对市场秩序的监督和管理、依法行政；要制定明确的污水、垃圾处理操作规程和质量标准，明确运营企业的责任和权益。要加强对污水处理设施的出水水质和垃圾处理设施的处置质量的监督，确保达标排放，避免二次污染。

　　对城市污水和垃圾处理企业，当地政府应委派监督员，依法对企业运行过程进行监督。

　　五、其他

　　（一）本意见所指城市为经国务院批准的设市城市。

　　（二）经济发达、人口稠密的建制镇以及与重大江河、流域水环境关系密切的城镇应参照本意见实行污水、垃圾处理产业化。