“程序空转”一词来自于组织人事部门，一般指组织部门在干部的提拔和使用中以程序为幌子，把各种不正当的考虑隐藏在“正常程序”之中，让选人用人制度形同虚设。近年来，这一现象逐步在诉讼活动中显现。

最明显的是在行政诉讼中，按我国现行行政诉讼法的规定，法院只能审查行政行为的合法性，而不能审查正当性和合理性，只要行政行为在技术上合法，行政机关裁量权的运用就不受法院审查。但老百姓打行政官司，更多关注的是其权利是否受到侵犯，或侵犯的程度，想通过诉讼实现其实体合法权益。我们发现不少行政案件案结了，事却没了。只是让老百姓走了一遍诉讼程序，行政行为合法的维持了，不合法的撤销了，但重新作出的行政行为往往与上一次一样。老百姓打了一次官司，似乎没有从实体上得到什么？从客观层面而言，中国人重结果轻过程。这种“程序空转”，不少人认为劳民伤财，却没解决问题。正因为如此，2010年全国法院行政案件申诉率为9.76%，2011年已达15%。有的地方，行政案件的申诉率已达90%。行政案件的总数不足全国法院新收案件总数的2%，但申诉率却占了全部申诉案件的18%左右，比平均值高出8倍，绝对数远远超过刑事和执行。根本原因在于我国是一种消极的司法型的行政诉讼制度，司法仅仅是一种“程序空转”。

此外，“程序空转”还有诸多表现，如一审以证据失权为由驳回诉讼请求，二审以事实不清或程序违法为由发回重审，以纯程序性问题启动再审程序，等等。其结果是一个案件当事人拿着十几份判决、裁定，但其诉求和纠纷没有得到解决。

还有一种值得关注的现象是，片面追求二审开庭率或规定二审案一律开庭审理，似乎有其合理性，但对那些简单的二审案件与复杂案件一样均强调开庭，仍然存在增加当事人诉累或浪费司法资源之嫌。如我国刑事二审的方式在立法上有开庭审理和不开庭审理之分，不开庭审理又有书面审理和调查讯（询）问式不开庭审理之别。某中级法院实践表明，在未全部开庭、调查讯（询）问式不开庭审理方式主导下审判终结的刑事上诉案件引起的申诉极少，而进入再审并改判的几乎没有。我们主张将有限的司法资源分配给死刑等重大疑难案件中，对简单二审案件则采用不开庭审理方式迅速审结。

这次民诉法修改将机关团体列为公益诉讼的主体，也只是践行他们相应的权利，至于其应当而且必须提起公益诉讼的责任，则需要另外的实体法予以规定。没有这样的制度支撑，即便公益诉讼如愿以偿地建立起来，制度也会处于“空转”状态。

“程序空转”的危害是不可低估的，增加了当事人的诉讼成本，浪费了司法资源，诱发了涉诉信访，更加严重的是损害了司法权威。

究其原因，我认为首先是立法中关于制度的设计有缺陷。刑诉法、民诉法已进行修改，修改后的刑诉法、民诉法在2013年全面实施，有望缓解“程序空转”问题，但行政诉讼法的修改更为迫切，特别要明确行政诉讼法的立法目的和原则。制定行政诉讼法时，要将行政诉讼制度定位于监督行政机关依法行政和保护公民权利两者相结合上。

其次是管理和考核模式的问题。片面追求结案率，或多办案、快办案，一遇到问题就发回重审。

更为重要的是法官自身的问题。有的受狭隘司法证据观的影响，机械的适用“证据规定”，而忽略了我国老百姓尤其是广大农民群众的法律水平、举证能力甚至是证据意识还不是很高的现实国情。有的受消极程序观的影响，唯程序论，过分强调程序优先，不尊重当事人的诉讼处分权。

“程序空转”从理论上探究得不多，我在此提出来是希冀我们立法界、司法界去探索，如何尽量避免或减少不必要的“程序空转”。真正让当事人的合法权益得到保护，纠纷能够解决，实现案结、事了、人和。

（作者单位：湖北省十堰市中级人民法院）
公安部


公安部关于依法严厉打击严重刑事犯罪活动的通告

2001年04月26日

中华人民共和国公安部关于依法严厉打击严重刑事犯罪活动的通告

近年来，一些地方黑社会性质组织和各种恶势力称霸一方，为非作歹，欺压群众，严重危害社会治安稳定，严重危害人民群众生命财产安全。有的黑恶势力采取暴力、恐怖手段，肆无忌惮地进行杀人、抢劫、绑架人质、敲诈勒索、强奸侮辱妇女、走私贩毒等各种犯罪活动；有的结伙滋事，聚众斗殴，搅得城乡不得安宁；有的耀武扬威，欺男霸女，强取豪夺，白吃白喝，强买强卖，欺行霸市；有的经营地下赌场、色情场所等非法行当，设赌抽头，组织、强迫、容留妇女卖淫；有的专门看护地下赌场、色情娱乐场所，充当打手、杀手；有的插手经济纠纷，使用暴力、胁迫手段替人催款讨债；有的干扰司法行政，包揽诉讼，替人摆平事端；有的企图篡夺基层政权，对抗党政司法机关；有的拉拢、腐蚀党政司法干部，建立关系网，寻求“保护伞”，千方百计向政治、经济领域渗透。此外，一些地方爆炸、抢劫、杀人、绑架等严重暴力犯罪猖獗，盗窃、抢夺等影响群众安全感的案件居高不下，社会治安面临着相当严峻的形势。为了严厉打击刑事犯罪活动，狠狠打击犯罪分子的嚣张气焰，切实保障公共安全，维护社会治安稳定，保护人民群众生命财产安全，根据我国刑法和刑事诉讼法的有关规定，特通告如下：

一、凡是实施上述违法犯罪行为的黑恶分子、严重暴力犯罪分子和其他违法犯罪人员，必须立即停止一切违法犯罪活动，并在本通告发布之日起至２００１年９月３０日前向当地公安机关投案自首，如实交代违法犯罪事实，争取从宽处理。

二、凡在本通告规定期限内投案自首的违法犯罪人员，将依法予以从轻或减轻处罚，其中犯罪较轻或者有检举揭发他人违法犯罪行为、提供其他案件线索、阻止他人重大犯罪活动、协助公安机关抓捕在逃人员等重大立功表现的，将依法予以更加宽大处罚。

三、凡在规定期限内拒不投案自首或继续进行违法犯罪活动的人员，公安机关将坚决缉捕归案，依法予以从重处罚。

四、严禁任何单位、组织和个人包庇、藏匿违法犯罪人员。违法犯罪人员的家属要积极规劝有违法犯罪行为的人员尽快投案自首。凡窝藏、包庇、纵容违法犯罪人员的，将依法追究法律责任。

五、凡看守所在押人员和劳动教养场所的被劳动教养人员检举、揭发他人的违法犯罪行为，经查证属实，将对看守所在押人员，依法予以从轻、减轻、免除处罚或给予减刑、假释，对劳动教养场所的被劳动教养人员，将依法减期或提前解除劳动教养。

六、广大人民群众要积极向公安机关举报违法犯罪活动的情况和线索，对举报有功的，将给予奖励，有重大立功表现的，将予以重奖；对举报人进行打击报复的，将依法从严惩处。

公安部举报电话：（０１０）６５２０４６６６，各地举报电话：１１０

本通告自发布之日起实施。