浙江省舟山市人民政府办公室


舟政办发〔2002〕41号

舟山市人民政府办公室关于印发舟山市定海城区城市房屋用途变更认定办法的通知

各县（区）人民政府，市政府直属各单位：
《舟山市定海城区城市房屋用途变更认定办法》已经市政府同意，现印发给你们，请遵守执行。




二ΟΟ二年五月二十三日




舟山市定海城区城市房屋用途变更认定办法

为加强对城市房屋用途变更的管理，保障建设项目和城市房屋拆迁工作的顺利进行，根据《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》及其它有关法律、法规,结合本市实际情况，制定本办法。
本办法所适用的城市房屋用途变更认定范围，是指定海城区（临城街道、盐仓街道除外）的城市房屋在本办法施行以前，未经规划行政主管部门和国土资源管理部门批准，自行改变房屋用途的城市房屋。以上城市房屋在被列入城市建设选址范围时起，到拆迁范围公布时止，城市房屋所有人可根据本办法向规划行政主管部门和国土资源管理部门申请城市房屋用途变更认定。
一、城市房屋用途变更认定原则
（一）城市房屋用途变更认定应坚持依据国家有关法律、法规和从严控制的原则。
（二）城市房屋用途变更认定应符合城市规划，有利于城市旧城改造和建设。
（三）城市房屋用途变更认定应有合法取得的房屋所有权证。
（四）城市房屋用途变更认定应具备外部客观条件，符合国家有关强制性规范要求。
（五）私有住宅房屋变更认定为商业用房，房屋所有人必须依法自主经营、有合法营业执照并依法纳税。
二、城市房屋用途分类
城市房屋用途分为：住宅、商业用房、办公用房、工业用房、其他房屋。
三、有下列情形之一的城市房屋，不得进行房屋用途变更认定
（一）本办法施行以后，未经县级以上人民政府规划行政主管部门和国土资源管理部门批准，自行改变房屋用途的城市房屋。
（二）已经列入拆迁范围的城市房屋。
（三）违法、违章建筑。
（四）临时性建筑。
（五）城市公用设施、人防设施。
（六）私有住宅改变为非住宅并将其出租的城市房屋。
（七）二层以上（包括二层）的住宅及车库、车棚，地下室、半地下室、阁楼。
（八）一层建筑变更认定为商业用房的，其进深超过该房屋沿街建筑面宽2.5倍以上部分。
四、城市房屋用途变更认定程序
（一）申请
根据城市房屋用途变更的年限，申请人按下列程序进行申请：
1、1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前已改变房屋用途并以改变后的用途延续使用的，申请人应向规划行政主管部门提供如下申请资料：（1）填写城市房屋用途变更认定申请表；（2）居委会（村委）、街道、市城建监察支队意见；（3）房屋所有权证复印件（带原件）；（4）营业执照复印件（带原件）；（5）1990年4月1日前至今完整的完税凭证复印件；（6）其它相关资料。
2、1990年4月1日至本办法施行前期间改变房屋用途或房屋用途在1990年4月1日前改变，但非以改变后的用途延续使用的，申请单位或个人应向规划行政主管部门提供如下资料：（1）填写城市房屋用途变更认定申请表；（2）居委会（村委）、街道、市城建监察支队意见；（3）房屋所有权证复印件（带原件）；（4）营业执照复印件（带原件）；（5）营业期间的完税凭证复印件；（6）其它相关资料。
（二）审核
1、1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前已改变房屋用途并以改变后的用途延续使用的，经规划行政主管部门审查同意，确定房屋用途变更面积，核发城市房屋用途变更认定通知单。
2、1990年4月1日至本办法施行前期间改变房屋用途或房屋用途在1990年4月1日前改变，但非以改变后的用途延续使用的，由规划行政主管部门提出审核意见后，向国土资源管理部门申办有关手续。经同意后，确定房屋用途变更面积，核发城市房屋用途变更认定通知单。
（三）核发
申请人在收到城市房屋用途变更认定通知单后，凭城市房屋用途变更通知单到产权登记部门办理房屋用途变更登记手续。非经营性房屋改变为经营性房屋，需补交城市市政基础设施配套费。按规定应交纳土地收益金或土地出让金的，国土资源管理部门和产权登记部门应在变更登记前收取有关费用。
五、附则
（一）普陀区、岱山县、嵊泗县可参照本办法执行。
（二）本办法由舟山市城乡建设委员会负责解释。
（三）本办法自二OO二年7月1日起施行。

王斌余案背后的法理思考

高军

　从网上看到王斌余案后感到非常痛心，对于这个案子，我们似乎有似曾相识的感觉，因为我们都读过或熟知传统四大名著中的《水浒传》里的故事。笔者感兴趣的不是这个案件本身，对此类案件来说，相信它不是第一起也不会是最后一起，这起恶性刑事案件带给笔者诸多思考。　

　　１、民意与法院判决。　

　　笔者在网上看到有三百多位网友的评论，吃惊的是竟然所有的评论都同情乃至支持王斌余，对为富不仁者表现出强烈的义愤甚至仇恨。不能认为网上的这三百多条的评论就一定代表了民意，因为能够上网发表评论的人可能只是社会中一部分人或一类人，但也不能说他们不能代表民意，我想能够上网并发表评论的人至少相对而言是具备一定文化、受过一定教育的人，但就连这些人都会一致地持这样的看法，更何况对那些更多的不具备法律专业知识，凭朴素的自然情感来判断善恶是非的普通民众了。于是有这样一个疑问：法院判决是否应尊重民意？　

　　试想一下：如果王斌余案由陪审团参与审判（众所周知，陪审团成员都是些普通的民众，在某种程度上凭直觉、自然的情感来为被告定是否有罪），那么案件的审判结果会有什么不同？　

　　虽然我们都知道判决不能为民意所左右，因为所谓民意仅仅只是一个主观的、易生歧义的概念，历史上所谓的民意杀人的教训也是不绝于书的。但如果法院的一项判决过分地违反了民意，违反了民众的自然的情感，这样的判决到底能起到什么样的作用？　

　　２、刑罚的威吓功能的反思。　

　　历史上西方功利主义法学从理性人快乐和痛苦相权衡的角度分析犯罪，最终得出一个结论，为制止犯罪，必须使得犯罪所受到的惩罚而给犯罪人所带来的痛苦大于其从犯罪中得到的快乐时其才会放弃犯罪，亦即强调了刑罚的威吓的功能。对于刑罚的威吓的功能，我们的刑法教课书上强调的较多，在中国的传统法律文化以及现实中的司法和社会的实践中，它一直也是被奉为圭臬的，在现实生活中运用的典型的表现就是“严打政策”。　

　　但刑罚真有那么大的作用么？举王斌余案来分析：不可否认，王斌余被判了死刑，假如最终被执行了死刑（当然，只是假设，他还有上诉的机会，但据笔者看来，这种可能性比较小），可能知道这个案件的人从中会受到一定的教育，即不能杀人，杀人者偿命。但问题是，会有多少人能知道这个案子，相信知道这个案子的人只是极少数，因此，更多的人不能从这个案子里面受到“教育”。另外，杀人偿命是一则古老的自然法则，民众凭简单的常识和自然的情感都知晓的。王斌余为什么杀人，不是他没有法制观念，请注意，他不是不相信法律，而是在寻求了法律救济的途径在他看来“此路不通”后而采取私力救济的，另外，他也不是在寻求私力救济时一开始就使用暴力的，是他在被污蔑、被殴打后冲动而采取暴力的。　

　　《水浒传》中的那些好汉们其实都是些刑事犯，其行为基本上均构成了犯罪，可为什么民众却对他们的行为津津乐道并将之誉为英雄？这个问题值得我们深思。　

　　所以，笔者认为，从报道的案情看，王斌余有正当防卫、防卫过当、自首等法定、酌定从轻、减轻处罚的情节，而且是初犯、是激于义愤而犯罪，他应该为他的冲动的行为付出代价，但是不是必须是生命的代价呢？从案中可以看出他的人身危险性相对较小，有改造好的可能，从案件判决的社会效果来看，判死刑，不如判死缓或者无期。当然，按照刑期法的明文的规定，判其死刑是合法的，而且，仅从四条命以及另外一个人的重伤与一条命相比的角度来看，判其死刑也是合情的。但还是上面的那个问题：判了他死刑会有什么样的社会效果？会使人们从中受到“教育”么？讲到判其死刑的教育意义，笔者到有一点担心：如果日后再有类似的情况发生，在一个人穷尽了在他看来可能的公力救济手段后仍不能获得正义的时候，他可能也会怒而杀人，然后不是去自首而是逃之夭夭，或者是把事情搞得更大。相信笔者的担心绝不是杞人忧天，在网上发表的评论中，有相当一部分对他的自首表示了惋惜，说他太天真、太傻。如果是这样的结果，刑罚的“教育意义”不但会落空，甚至反而会起到更坏的作用。这可能是很多人，尤其是死死地抱着刑罚的威吓功能不放的人所始料未及的。　

　　３、正义的获得也不可让当事人付出过于大的代价——公力救济的成本问题。　

　　前面已经说过，王斌余不是不相信法律，而是在寻求了法律救济的途径在他看来“此路不通”后而采取私力救济的。这说明，我们惯常的“送法下乡”、“普法教育”向民众所灌输的要相信法律、法律会主持公道的这类教育对民众是起了一定作用的。但为什么一个相信法律的人最终会选择采取杀人这样的极端的途径呢？这应引起我们的思考。笔者认为这主要是一个公力救济的成本问题。　

　　本案中，王斌余首先想到的是找劳动局调处。关于对劳动者合法权益的保护问题，我们都知道，对于劳动者来说，与资方相比，其实力过于弱小，乃至悬殊，故现代世界各国，无不抛弃近代民法形式平等之原则，转而按实质平等的精神，在立法上无不倾向于从实质上保护劳动之权益，故有劳动法之诞生。从劳动法的诞生的背景可以看出其立法精神必须是人道的、重视保护弱势群体的劳动者之权益。但遗憾的是我国的劳动法在这方面尚存诸多缺陷，不利于对劳动者的保护，关于这一点，我国著名的民法学家梁慧星先生曾有过尖锐的批评。　

　　对于现行的劳动仲裁前置程序，笔者认为因为是由行政部门主持，其中立法和公正性不得不令人产生合理的疑问。事实上，在劳动仲裁中资方往往有更大的甚至是完全压倒劳动者一方的优势。劳动者申请仲裁，必须要交纳仲裁费，而且必须在申请仲裁期限内提出（其期限过短，与民法通则一般诉讼时效的期限不符），如果对裁决的结果不服，可以向人民法院起诉。既然如此，那么为什么不废除这一前置程序，设立劳动法院或者在法院中设立劳动庭，采取“特别的简易程序”来解决劳动争议纠纷，减轻劳动者为解决纠纷获取正义的成本付出呢？　

　　对法院的诉讼程序也一样，我国民事诉讼一审普通程序６个月期限、简易程序３个月期限，然后是诉讼费、申请执行费，想通过诉讼来获取正义，当事人的付出不可谓不大。众所周知，从社会契约的角度出发，先有人民后有政府，政府是人民社会契约的产物，人民交税作为购买政府提供公共服务的对价。法院属于政府为人民提供的公共服务机构，人民已经交了税，法官亦是人民养活的，为什么人民有纠纷时向法院提出诉讼时还要交费呢，适当地交纳些案卷的装订工本费也不是不可以理解，可为什么会采取按案件争议的标的额一定的比例的标准来收取呢？常识告诉我们：标的额大的案件不一定复杂，法官的付出不一定更多；同理，标的额小的案件也不一定简单，法官的付出也不一定就少。按照案件标的额收取的诉讼费的合理解释何在？　

　　笔者认为，诉讼当然要付出成本，但对民众而言，过于昂贵的诉讼成本只能使人们在法院门前却步，西谚亦云“迟到的正义不是正义”，另外，只有尽量早一点终止在某一点上才会有正义（无休止的再审与正义的要求不符）。为此，我们的司法实有通过改革以进一步减轻当事人负担及提高效率的必要。　

　　４、建设社会主义和谐社会要求公平优先——当代法律效率与公平价值的选择。　

　　改革开放至今，发展生产力、尽量快地增长GDP是我们一切工作的中心。因此，在立法，尤其是经济、社会立法的价值选择上，往往把促进经济增长即效率放在第一位。经过二十多年的发展，尤其是近些年经济的发展，我国综合国力得到了很大的提高，但问题是改革开放的成果并没有平等地为社会各阶层所享有，先富起来的越来越富，社会贫富悬殊已接近危险水平，我国已迅速地进入了一个“社会矛盾多发期”，王斌余案查以看作是其中矛盾冲突的极端的表现。如何解决日益增多的社会矛盾，是当前的一个重要的课题，党中央及时提出“构建社会主义和谐社会”的命题是非常及时、有深刻的意义的。　

　　笔者认为：“仓廪实而知礼节、衣食足而知荣辱”、“有恒产者有恒心”，在一个流氓无产者占多数的社会里是无法建成和谐社会的。因此，通过法律调节社会财富的第二次分配，通过对富人征收高额的个人所得税、遗产税等税收来发展社会福利，使得富人不可过富、穷人至少能活下去，并着力培育社会中产阶层是构建和谐社会的核心任务。　

　　不要期望富人会发善心自觉地把金钱捐出来给穷人，韦伯的《新教伦理与酱主义精神》中描绘了“拼命地挣钱、拼命地省钱、拼命地捐钱”的资产阶级清教徒的形象，基督教新教的“把金币投到募捐箱中听到叮铛一声的时候灵魂就升到了天堂”新教的伦理起了一定的作用，但在当代西方社会，真正能促使富人善行的是法律，是对财富征收高额的遗产税所起的作用。在这方面，尤其是在我国市场经济伦理以及财富的社会责任观尚未形成的现阶段，让富人主动捐钱搞公益的任何的道德说教都是苍白的，作用也是有限的，从希望工程以及“非典”期间中国富人们的表现中完全可以得出这样的结论，法律、只有法律才能胜任财富第二次分配，建设社会主义和谐社会的任务。


本文发表在《民主与科学》2005年第5期