【内容提要】 地方人大相继出台关于加强检察机关法律监督的决议或决定，拓展了人大监督的方式，强化了人大监督的规范性。鉴于检察机关的国家性，地方人大监督检察机关既要遵循人大监督集体性、谦抑性和原则性的一般界限，又要遵循地方人大监督检察机关的特别界限，即地方人大对检察机关的监督不能超越地方权力；地方人大对检察机关的监督只能是合法性监督，不能是合目的性监督；地方人大对检察机关的监督需具备严格的规范性与程序性。
检察制度是我国司法制度的重要内容，涉及不同国家机关之间的相互关系。根据宪法规定与权力运行的一般规律，作为国家法律监督者的检察机关的权力也需要被监督，但人大及其常委会如何监督“监督者”一直是实践中的难题。2001年7月27日，河南省第九届人大常委会第二十三次会议通过了《关于进一步加强检察机关法律监督的决定》。截止2010年12月中旬，河南、北京、四川、湖北、辽宁、上海、黑龙江、江西、山东、宁夏、山西、福建、浙江、广东、云南、西藏、陕西、甘肃、内蒙古、湖南等20个省级人大常委会出台了类似的《决议》或《决定》。这些规定拓展了人大监督方式，并且在某种意义上强化了人大监督的规范性。尽管不同地方的《决定》或《决议》在具体监督方式上存在着一定差异，但总体背景与理念是相同的，提出了地方人大监督和支持检察机关法律监督方面值得探讨的新课题。
一、检察机关的国家属性
(一)宪法上的“国家的法律监督机关”
1954年宪法并未对检察机关的属性作出明确界定，直到1982年宪法才有了明确的表述。现行宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关的“国家性”表明了它是代表国家，并以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督的。①我国是单一制国家，采取明显有别于联邦制国家的分权形式，各级人民检察院都是国家的检察院，而非地方的检察院，检察机关行使权力代表了国家的意志，而非任何地方、团体或个人的意志。虽然宪法中规定了地方各级人民检察院检察长由地方各级人大选举产生，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责，但这并不意味着检察院行使职权就代表了地方的利益或意志，法律监督权更不能理解为地方固有的权力，它是国家权力统一体系的组成部分，履行着维护国家法制统一的基本职责。从宪法解释学角度看，在宪法文本中，法律监督机关前面加“的”字，可以理解是为了突出强调检察机关的国家属性。在宪法上，地方人民检察院向地方人大及其常委会负责，可以解释为制宪者或者修宪者通过宪法将组织地方各级人民检察院的权力委托给了地方各级人大具体行使，是宪法委托的产物。
另外，检察机关的国家性还体现在检察机关行使职权应以是否损害国家利益为标准，只有发生了危害国家利益的行为，检察机关才予以监督。由于在实践中，有些人只看到检察长、副检察长“由地方人大选举产生”的一面，并由此认为地方各级人民检察院具有“地方性”，而忽略了其国家性的有效维护和体现，甚至有些地方出现了因行政干预导致的地方保护主义等现象。在司法实践中，检察权的行使受到行政权干预比较严重，存在着比较普遍的地方化倾向。因此，以宪法为基础，正确认识检察机关的国家属性是分析《决定》或《决议》性质与功能的基本前提。
(二)检察机关国家属性的保障机制
确立检察机关的国家属性是中国特色社会主义宪政体制的基本要求，需要通过不同的机制予以保障。1978年宪法第43条规定，最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。但是，1979年，全国人大修改宪法，同时对1954年制定的《人民检察院组织法》作出较大的修改。对其修改的背景，彭真同志曾做了如下说明：第一，确定检察院的性质是国家的法律监督机关。列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想，结合我们的情况，规定：(1)检察院“独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉”。(2)地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会民主选举产生，并报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市的人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员，在本级人民代表大会或它的常务委员会选举产生或任命以后，都要报经最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准。(3)各级人民检察院都设立检察委员会，实行民主集中制，讨论决定重大案件和其他重大问题。第二，把检察院上下级关系由原来的监督关系改为领导关系，地方各级人民检察院对同级人民代表大会和它的常务委员会负责并报告工作，同时受上级人民检察院领导，以保证检察院对全国实行统一的法律监督。②在1983年局部修改《人民检察院组织法》时，虽然只修改了四个条文，却有两条直接涉及检察长任免程序的变革，分别将“省、自治区、直辖市人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准”修改为“省、自治区、直辖市人民检察院检察长的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准”。将“自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员的任免，须报省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会批准”修改为“自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”。③
上述修改背景均表明，立法者在修改相关法律时，力图让检察机关摆脱地方的不当干预，确保检察权功能的充分发挥。上一级人大常委会的批准检察长人选就是其在人事上的重要保障措施。
二、地方人大监督检察机关的规范依据与形式
(一)检察机关领导体制的变迁
1949年，根据最高人民警察署试行组织条例，全国各级检察署只受最高人民警察署和上级检察署的指挥，其工作不受地方国家机关的干涉。但由于当时地方各级人民检察机关尚未普遍建立，事实上难以试行垂直领导。故1951年通过的各级人民检察署组织通则改变为双重领导，即地方各级人民检察署既受上级人民检察署的领导，又受同级人民政府委员会的领导。④根据1954年宪法，我国检察机关改为垂直领导体制，地方检察机关的工作不受地方的干预，地方检察机关的人选也不由地方人大决定，地方检察机关也无须向地方人大负责。1954年宪法第81条规定：地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。
1978年五届人大一次会议在重新设置检察机关的同时，改1954年宪法所规定的“垂直领导体制”为“监督关系”。1978年宪法第43条规定：最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。这种新的体制虽然“强调了地方领导的原则，但由于检察机关之间没有领导关系，因为不利于地方各级检察机关开展工作，有碍于依法独立行使检察权和维护国家法制的统一”。⑤因此1979年修改宪法时，将检察机关的体制改为既接受上级机关的领导，又接受同级人大的监督。1979年宪法修改确定的检察机关领导体制为1982年宪法所确认。1982年宪法第133条规定，“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责”。1983年，六届全国人大常委会修改《人民检察院组织法》，规定除各级检察长的任免须由上一级检察长提请同级人大常委会批准外，其他检察人员的任免均由本级人大常委会决定，不再上报批准。这一决定权也包含着对被提名的检察人员之前工作的一定监督。
(二)地方人大监督检察机关的全面确立
1954年宪法在规定法院对同级人大负责并报告工作的同时，却没有规定检察院向同级人大负责并报告工作。但检察院向人大负责并报告工作是为1954年宪法所肯定的，只是根据当时的检察体制而没有规定所有检察院均向同级人大负责并报告工作。该宪法第84条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作”。1978年宪法第43条第3款规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作”。1979年组织法对此作了修改——在总则中规定“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”这就表明我国实行的是人民代表大会制度，而不是西方的三权分立。检察机关由人民代表大会产生，并对它负责，受它监督。
(三)地方人大监督检察机关的基本方式
依据《宪法》及有关法律的规定，人大对检察机关的监督主要有几种形式：第一，听取工作报告，这是各级人大监督检察机关的主要方式。但是在现行《宪法》第133条只是规定最高人民检家院对全国人大及其常委会负责，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责，而没有具体规定报告工作制度。听取工作报告的合法性源于《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律。必要时，人大可就检察机关的工作报告作出决议。⑥第二，询问和质询。地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民检察院的质询案。在常务委员会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民检察院的质询案。各级人大常委会审议议案和有关报告时，检察院应当派有关负责人到会，听取意见，回答询问。第三，人事监督。检察机关的主要组成人员均由人大或者人大常委会选举或任免。第四，各级人大及其常委会还可以组织关于特定问题的调查委员会，这是一种特殊的监督方式。除了上述宪法与法律明确规定的监督方式之外，各级人大在实践中还不断探索新的监督方式。
三、地方人大监督检察机关的界限
(一)人大监督检察机关的一般界限
监督的集体性。人大的监督权属于集体性权力，它不同于政府首长的权力，也不同于人大代表的权利。也就是说，人大是集体行使职权。不管是人大常委会主任、副主任，还是委员，都是一人一票一权，按多数人的意见作出决定。应当避免将人大监督变成个人监督，避免人大领导审批案件或代表、委员以个人身份影响案件。《监督法》也明确规定，“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权”(第4条)。
监督的谦抑性。宪法第135条规定，“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。宪法已经设计一套制约检察权行使的机制，人大首先要尊重宪法规定的权限分工，监督检察机关要在法院、检察院、公安机关相互制约关系中确实发挥作用，而不是时不时地就走到第一线，否则就会破坏既有机制功能的有效发挥，也会导致破坏不同机关权限分工界限的混乱。
监督的原则性。人大对检察机关的监督应为原则性的监督，而非个案监督。个案监督是在司法腐败较为严重的背景下，为回应社会需求而实行过的过渡性制度安排。评价这一制度需要从两方面考察，一方面是其合法性，是否符合宪法与法律的规定；另一方面是正当性，是否有效地解决了司法腐败的问题，符合设立这一制度的目的。《宪法》尽管规定人大及其常委会有权监督检察机关，但是这并不能成为个案监督的宪法依据。因为个案监督不同于一般监督，它有可能对现有的权力配置关系产生负面影响，不利于检察机关独立行使检察权。因此，对于这样一种权力，必须有明确的规定才能具有合法性，对此不能任意采取扩大解释的方法，将这一权力从宪法文本中解释出来。《全国人大常委会关于加强法律实施情况检查监督的若干规定》第10条也明确规定，在对违法案件进行调查的时候，“常委会不直接处理具体案件，具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理”。可见，从合法性角度而言个案监督的方式是存在问题的。其次，从实践效果来看，个案监督效果并不理想。调查研究表明，个案监督制度常常不是成为普通民众的救济制度。实际运作中，人大直接进行个案监督的数量并不多，更普遍的是将申诉上访的案件转交检察机关、审判机关办理。本以回应社会需求、解决司法腐败为目的的个案监督制度在运行中并不能达到这一目的。总之，个案监督尽管在地方人大建设方面曾经发挥过一定的积极作用，但是在合法性与实际效用方面仍存在一定的问题。
(二)地方人大监督检察机关的特别界限
目前已经出台的省级人大常委会《决议》或《决定》都规定了加强人民检察院法律监督的具体措施和形式，试图在人大对检察机关工作的支持与监督之间寻求合理的平衡，但作为地方人大的常委会，如何对“监督者”进行合理监督仍存在不明确的内容或者问题，也存在一定的“灰色”地带。如前所述，地方人大常委会监督的对象是具有鲜明国家属性的检察机关，它与地方人大对政府、人民法院的监督是有所不同的，特别是与对政府的监督具有不同的性质。地方人大是面向其所在行政区域人民的，是向其所在行政区域人民负责、受其监督的。地方政府是地方人大的执行机关，对地方人大负责，并受其监督。地方政府虽然负有执行国家法律的义务，但在此外更负有发展地方经济、促进地方公益发展的使命，而这些均要受地方人大监督的。换言之，地方人大对地方政府的监督可以是合法性监督，也可以是进行合目的性监督。地方政府对地方人大具有从属性、执行性。
但是，检察机关的性质却与地方政府是有区别的。检察机关虽然由地方人大选举产生，对地方人大负责并受其监督，但检察机关具有国家属性，这是地方人大要充分尊重的。虽然《决定》或《决议》是省级人大常委会针对地方各级人民检察院诉讼活动而做出的，但我们必须明确各级人民检察院不是某省某市的检察院，而是国家的检察院，具有鲜明的“国家性”。作为一种独立的国家权力形态，检察机关的活动与整个国家活动有着直接的密切关系，是国家权力运行机制的重要组成部分。因此，地方人大常委会针对地方人民检察院工作所做出的决议或决定必须符合国家宪法和法律，不能改变法律规定的基本体制。但实践中一些地方人大的监督存在着一些与法律规定相矛盾的现象，如有些地方人大常委会制定的《决定》或《决议》中直接“抄袭”宪法文本或法律文本的规定；有些地方人大直接规定人民法院、人民检察院与政府相互之间的关系，这些规定实际上超越了地方人大常委会的法定职责，不利于维护国家法制的统一。
菏泽市加快发展民办教育的若干规定
山东省菏泽市人民政府
菏泽市加快发展民办教育的若干规定
政府令[2003] 第8号
《菏泽市加快发展民办教育的若干规定》已经市政府第五次常务会议审议通过,现予发布施行。
市 长: 杜昌文
二○○三年十月一日
菏泽市加快发展民办教育的若干规定
第一条 为促进民办教育健康发展,尽快形成以政府办学为主体,公办学校和民办学校共同发展的新格局,根据《中华人民共和国民办教育促进法》等有关法律法规,结合我市实际,制定本规定。
第二条 本市行政区域的企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人,利用非财政性教育经费,面向社会举办各级各类学校和其他教育培训机构的活动,适用本规定。
第三条 民办学校应当认真贯彻国家的教育方针,遵守法律法规,保证教育质量,致力于培育社会主义建设事业的各类人才。
民办学校应当贯彻教育与宗教相分离的原则。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。
第四条 民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展计划,实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。
第五条 民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家依法保障民办学校的办学自主权及保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益。
第六条 发展民办教育,应该在保证教育公益性的同时,遵循产业发展的规律,大力发展教育产业,适当放开教育市场,使民办教育在国家教育方针的指导下,按照“自筹资金,自主办学,自我约束,滚动发展”的机制运行。
第七条 积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学。凡是符合国家有关法律法规的办学形式,都可以大胆试验,大胆创新,只要有利于增加教育投入,有利于扩大教育规模和提高教育质量,有利于满足人民群众对教育的需求,各种办学模式都可以探索。
第八条 根据教育部关于加强基础教育办学管理的有关规定,积极稳妥地进行公办学校改革试点工作,使公办学校校产在国有产权不变和保值增值的前提下,通过教育资源的重组,改变投资体制、管理体制和运行机制,调动学校和社会办学的积极性。
第九条 鼓励支持教育教学质量和社会信誉较高的公办学校,独立或与其他社会力量联办民校,按民办学校机制运行,享受民办学校的各种待遇。
禁止公办学校以民办学校的名义变相招高价生、复读班。
第十条 各有关部门要密切配合,主动为民办教育提供配套服务,加强指导和监督。任何组织和个人都不得违反法律、法规向民办教育机构收取费用。
第十一条 民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。
第十二条 民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。
第十三条 民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余后取得合理回报。
第十四条 民办学校建设用地,国土资源行政主管部门应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。教育用地不得用于其他用途。
第十五条 鼓励企事业单位和公民个人及公办学校,将闲置的场地、设施、设备等资源,优先优惠划拨、出售、出租给民办学校使用。
第十六条 民办学校按国家有关规定享受税收优惠政策。民办学校在申办、建设教学设施过程中,各种行政事业性缴费,享受与公办学校同等优惠政策。
第十七条 民办学校在引进资金、购置教学设备、兴办校办产业等方面,享有公办学校同等待遇,可以获得银行提供的财政贴息贷款。
第十八条 民办学校可以依照国家有关规定,面向社会自主招聘教职工。公办学校专任教师可以调动到民办学校任教,当地教育行政部门应给予办理有关手续;也可在不影响本职工作的前提下,经批准到民办学校兼职任教。民办学校聘任的教师,应当具有国家规定的任教资格。大中专毕业生(包括外地生源的)到实施学历教育的民办学校任教,其聘任期间的人事档案,由当地教育行政部门管理,公安部门应予落户。在民办学校工作期间,教龄连续计算。
当地教育行政部门的教师档案管理,应接受当地人事部门的指导和监督。
第十九条 民办学校的教师资格认定和专业技术职务任职资格的评审,与公办学校教师同等对待、统一管理,业务进修纳入教育行政部门管理职责范围。
第二十条 各级各有关部门对民办学校在业务指导、教研活动、教师进修、文件发放、表彰奖励、信息服务等方面,与公办学校同等对待;民办学校的学生在参加考试、表彰奖励、社会活动、升学、就业等方面与公办学校同等对待。
第二十一条 民办学校实行自主招生。民办学校既可以在当地招生,也可以跨区域招生。教育主管部门和有关学校对民办学校在招生考试和学籍管理等方面与公办学校同等对待,对公办学校学生要求转入民办学校学习的要给予支持。民办学校招收的外地学生,公安部门应予落户,毕业后可以在学校所在地参加升学考试,享有本地学生同等权利。
第二十二条 市、县区政府对发展民办教育做出突出贡献的集体和个人予以表彰。
第二十三条 民办学校的设立实行审批制。学前教育学校(幼儿园)、小学、初中由县区教育行政主管部门审批;高中由县区教育行政主管部门申报,市教育行政部门审批;中等专业学校由市教育行政主管部门审批;高等学校由市教育行政主管部门审核,报上级有关部门审批。举办实施以职业资格培训、职业技能培训为主的民办学校,由劳动行政部门按国家规定的权限进行审批、管理。
第二十四条 教育部门依据有关法律、法规,对民办学校申办资格、领导和管理机构、办学水平、教育质量、学校的管理等进行督导评估和检审,并出具评估报告和审检报告,作为学校设立、招生和取消的依据。
第二十五条 民办学校要有独立的校园校舍、独立的法人、独立的财务帐目、独立的师资队伍,暂不完全具备的,可以批准筹建,待条件基本具备后,再行批准。
第二十六条 民办学校要按规定建立党、团和工会组织,并在上级党、团、工会的领导下开展工作;要全面贯彻国家的教育方针,依法办学。要切实加强学校内部管理,保护受教育者的合法权益。
第二十七条 民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和收费标准由学校根据自身办学条件和社会承受能力以及教育市场情况自行制定,报有关部门批准并公示;对其他受教育者收取费用的项目和标准由学校制定,报有关部门备案并公示。民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动和改善办学条件。
民办学校接纳的社会捐助和学生家庭对学校建设的赞助,必须专项用于校舍建设和教育设施的添置,不得挪作他用。
第二十八条 民办学校应当建立健全财务、会计制度和财产管理制度,配备专业财会人员,按照事业单位的会计制度设置会计帐薄,并接受审批机关和有关部门的监督。
第二十九条 民办学校要按照有关规定为教职工办理养老、医疗等社会保险。
第三十条 民办学校侵犯受教育者的合法权益,受教育者及其亲属有权向教育行政主管部门和其他有关部门申诉,有关部门应当及时予以处理。
第三十一条 市、县两级建立由分管领导挂帅,教育、劳动保障、计划、建设、国土资源、工商、税务、物价、财政、人事、公安等有关部门负责人参加的民办教育工作领导小组,解决发展民办教育中遇到的困难和问题。
第三十二条 民办学校或者其他民办教育机构应严格按照其章程进行活动,对管理混乱,教学质量低下,造成恶劣影响的,由审批机关依据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条规定,责令限期整顿,并可以给予警告;情节严重或者经整顿后仍达不到要求的,责令停止招生、吊销办学许可证;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十三条 社会组织和个人擅自举办民办学校的,由市、县区人民政府有关行政部门依据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条规定,责令限期改正;符合有关法律规定和本规定的民办学校条件的,可以补办审批手续;逾期仍达不到办学条件的,责令停止办学,造成经济损失的,依法承担赔偿责任。
第三十四条 发展民办教育的其它事项按照《民办教育促进法》的有关规定办理。
第三十五条 本规定自公布之日起施行。