刑法上的不作为研究/朱铁军

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 19:46:08   浏览:8623   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
刑法上的不作为研究

朱铁军--华东政法学院99级刑法研究生


内容提要 不作为作为危害行为的基本形式之一,其一直为人们所关注。本文试图从其概念、性质、义务根据、分类等方面进行研究,以期有所裨益。

关键词 不作为 行为 义务 根据 分类



刑法上的不作为是相对作为而言的,它是危害行为的基本形式之一,与作为具有相反关系。由于不作为的复杂性,其历来为人们所关注。本文试图通过对不作为概念、性质、义务产生根据、分类等问题进行研究,以期起抛砖引玉之功效。



对刑法上的不作为的概念,由于刑法条文没有明确加以规定,理论界对此观点不一。主要有:1、不作为是行为人负有实施某种特定法律义务,并且能够实行而不实行的行为。[1]2、不作为是指行为人在能够履行自己应尽义务的情况下不履行该义务, 其中义务是实施特定积极行为的法律义务。[2]3、所谓不作为,是指行为人负有刑法要求必须履行的某种特定义务,能够履行而没有履行的行为。[3]4、所谓不作为,就是指行为人有义务并且能够实行某种行为消极地不去履行这种义务,因而造成严重的危害后果的行为。所以不作为是人的一种消极行为。[4]5、不作为犯罪是指行为人负有实施某种积极行为特定的法律义务,并且能够实行而不实行的行为。[5]6、不作为犯是未履行法定义务的犯罪。[6]7、刑法上的不作为是行为人违反要求规范的规定而不阻止构成要件结果发生的行为。[7]8、刑法上的不作为是指当为而不为,即行为人在意志支配下,违反命令规范,消极地不为法律要求和期待的行为。[8]

上述定义尽管在内容上不尽一致,但都强调不作为实质就在于应当履行义务而不履行,将不作为同行为人负有特定义务联系起来。这无疑是正确的。但与此同时,这些定义又或多或少存在一些不足。首先,对于不作为中义务的性质界定不清。义务表示人在一定社会关系中所处的地位及其应负的责任,从性质上可分为法律义务、道德义务和习惯义务。不作为中义务,第一、应是一种法律义务;第二、它并非泛泛的法律义务,而是实施一种积极行为的法律义务;第三、它是一种实施特定积极行为的法律义务。上述定义中有的称“特定义务”,有的称“特定法律义务”,有的笼统地称为义务,这是不准确的。它使不作为的外延界限模糊,这势必在实践中造成扩大行为人义务的结果。其次,未考虑到行为人实际履行义务的能力。法律规范和法律秩序只是要求能够履行义务的人履行义务,而不会强求不能履行义务的人履行义务。行为人负有实施特定积极行为的法律义务固然是不作为成立的前提,但我们决不能将这一义务与不作为等同。将不作为定义为“当为而不为”或在定义中不考虑行为人的履行义务能力,这会在实践中出现打击面过大的可能。其次,不应将危害结果纳入不作为定义中。危害结果与危害行为同为犯罪构成客观要件内容,是指危害行为给刑法所保护的社会关系造成的具体侵害事实。不仅作为可以造成危害结果,而且不作为也可以。因此,危害结果不能成为区分作为与不作为的标准。此外危害结果不是一切犯罪的必备要件,成立不作为形式的犯罪是否以发生危害结果为要件,不是由不作为这一行为方式决定的,而是取决于刑法的规定。刑法对有些不作为犯罪规定必须有危害结果,否则不能成为犯罪;对有些不作为犯罪则没有此种要求。因此危害结果在不作为犯罪中也不能起到判断罪与非罪界限的目的。其次,未明示刑法上不作为是一种侵害刑法所保护社会关系的行为即它是危害行为的一种基本形式。这是对不作为的最基本定性,而上述定义基本忽视了这一点。他们没有注意到不作为在刑法上特定的内涵,这也就使得刑法上的不作为与一般性不作为界限难以区分。根据以上分析,笔者主张刑法上不作为应这样界定:不作为是指行为人负有实施特定积极行为的法律义务,并且能够实行而不实行的危害行为。根据这个定义,刑法上不作为具有以下特征:1、不作为是一种犯罪行为。2、不作为的核心是行为人负有实施特定积极行为的法律义务。3、不作为中行为人能够履行特定义务。4、不作为中行为人不履行特定义务造成或可能造成危险结果。

二、

不作为是否是一种行为,中外刑法学者争议颇多。目前在国际上已基本达成共识,即认为不作为具有行为性。但是在证明不作为的行为性上成效并不显著[9]。自然行为论者从自然科学、自然主义出发,认为行为是基于意志的人的态度或身体的动静。因此不作为由于缺乏有形性,不能认为是行为。如李斯特(Listz)认为,作为是“有意的举动引起的外界变更”[10]。达德布路赫(Radbruch)认为,“不作为因欠缺作为行为之意思,‘身体的举动’以及两者之间‘因果关系’,自与作为有异,此二者系处于‘动’与‘静’之关系,正如立于A与非A之关系或肯定与否定之关系,未能具有共通之上位之概念,故应并列”。目的行为论者对不作为的行为性存在分歧,持否定说者如威尔兹尔(Welzel)认为:不作为是目的的活动(行为)的不作为,因而不属于行为。不作为只是与一种行为有关系,因为是行为人可能性行为的不作为。持肯定说者如姆达拉赫认为:行为,系一切犯罪的共通基础,本不计其对象如何。并主张,行为是受意思所支配、操纵,使之向一定结果进行之人的态度,其以积极活动即作为,变更环境者固无论,其不为一定之作为,本其不实行某种行为之态度,从其价值而言,亦应认其为行为,……不作为并非所谓“行为”之否定,而系“作为”之否定。[11]社会行为论从行为的社会价值出发来论证不作为的行为性,如谢密特认为,行为是对于社会的外界之有意的态度,详言之,即依有意的态度之社会的外界之变更。人格行为论者如日本的刑法学家小野清一郎从人格主体的外显方面对不作为的行为性作了说明,他指出“行为并不是一种单纯的心理、物理过程,而是人伦、伦理关系中人格主体的行动过程,即使在心理上、物理上是个‘无’,而在伦理上、法律上,却可以是个‘有’,就是说,伦理上、法律上所求的‘无行为’是一种‘行为观念’[12]。

上述几种观点,自然行为论否认不作为的行为性。由于“犯罪是行为”、“无行为即无犯罪“,因此不作为也不构成犯罪。而这不符合各国刑事立法的实际,也不符合犯罪的实际情况。目的行为论立足于人的主观目的理解行为本质,这具有一定意义,但却无令人信服地解释各种过失的行为以及不作为[13]。社会行为论根据主体的举动在社会关系中的意义又来确定行为的范围,这过于宽泛。因为对行为的社会评价与法律评价不是一回事,行为在社会上有意义,未必在刑法上有意义,况且用来确定行为范围的标准本身也是不确定的。人格行为论为对不作为的解释,同样也有上述缺陷。

对不作为行为性的论证上,笔者主张应从多方面出发,不能仅仅局限于一方面。首先,犯罪是反对统治关系的斗争。“犯罪——孤立的个人反对统治关系的斗争……”[14],这种统治关系实际上是一定社会中占统治地位的社会关系。它经过法律加以确立,就形成了以权利义务关系为核心的法律关系。行为之所以被规定犯罪,就在于其具有严重社会危害性与刑事违法性以及该当性即行为对统治关系与法律关系的破坏、践踏。这种破坏与践踏从表现形式上来看,主要有两种情况。第一种是采取积极的方式即以积极的身体活动公然侵害刑法所保护的社会关系。如贪污、抢劫、盗窃等。第二种是采取隐蔽、消极、间接的方式即消极地不履行自己应当履行的特定法律义务,从而使特定的法律关系受到侵害。如遗弃、不作为的杀人等。前一种行为是作为,后一种行为是不作为。因此,从这一点上来看,不作为和作为,同样为行为的表现形式。

其次,从权利与义务关系角度出发,权利与义务作为同一法律关系的不同侧面,两者相互依赖,相互转化,承担一定的义务是他人权利得以实现的前提,而本人权利的行使也必须以他人履行一定的义务为基础。因此不履行特定法律义务就意味着对他人权利的侵犯。在这个意义上,不作为本身就意味着具有社会危害性,也就是说它符合危害行为的本质特征。

再次,从违反法律规范的性质来看,作为直接违反了禁止性罪刑规范。不作为不仅违反了禁止性罪刑规范,而且直接违反了某种命令性规范。禁止性罪刑规范是为了禁止人们实施侵犯合法权益的行为,而命令性罪刑规范是命令人们实施保护合法权益的行为。违反禁止性规范与违反命令性规范都意味着使合法权益受到损害,作为与不作为在实质上相同,都具有该当性。从这个意义上说,不作为与作为具有等价性,即在否定的价值上是相同的。承认这一点,我们也可以得出这样的结论即处罚不真正不作为犯与罪行法定主义不相矛盾。

又次,从行为人的主体性来看,不作为虽然在物理上表现为“无”,但这种“无”的状态是受行为人主观意志支配,是行为人自我选择的产物。换句话来说,不作为虽然在外在举动上表现为“无”,但在内心意思上仍是有活动。因此,这种不作为能够反映行为人的主体性。具体表现在故意的不作为的情况下,不作为正是行为人所追求的。在过失的不作为(忘却犯)的情况下,表面上看行为人没有意识到,但由于其有意识的义务,其应该加以注意,在此也能看出有意性,因而仍然可以归结为行为人的态度是“有”。

三、

不作为中的作为义务产生根据,中外刑法学家有不同的理解。在大陆法系国家费尔巴哈作为形式的作为义务说的倡导者,他认为作为义务的有无,是以法律、契约这样的刑法以外的事由作为根据加以判断的,先行行为由于其在性质上是以事实的各种关系为前提,因此不能作为义务的根据。稍后斯鸠贝尔认为先行行为可以作为义务发生的根据。这种形式的作为义务说后来一直在德、日刑法学中占统治地位。1960年以来,许多学者从不作为者与危害结果或不作为者与被害者之间特殊关系出发来确认不作为犯的作为义务的实施根据,并取得丰硕的成果,逐步将事情管理及情理引入作为义务内。在英美法系国家,不作为的作为义务产生根据主要有法规、契约、事务管理、情理四种。在国内,对作为义务这一不作为构成的核心要素的研究也非常热烈。对其产生的根据,有“三来源说”[15]、“四来源说”[16]、“五来源说”[17]。笔者认为,在确定不作为的作为义务产生根据时,必须明确这一作为义务的性质、特征。根据刑法理论和实践,我们可以对其作以下的界定:1、它是一种法律义务,而不是道德上义务。因为只有法律上的义务才具有国家强制性,违反它才会产生法律后果。而道德义务,它只能由社会舆论和人们的信念来保障其实现,违反它不会产生法律后果。当然这也必须指出法律义务与道德义务是紧密相联的,许多法律义务就是由道德义务转化而来的。在一定的时期,有些道德义务已经发展到法律义务程度,但由于法律未明确规定,对此种情况,我们仍然要坚持前述观点。这也是罪刑法主义的要求。因此有学者指出在特殊场所,公共秩序和社会公德要求履行的特定义务也可以作为不作为中的义务。笔者对此持不赞同态度,认为不应以个案的正义来牺牲整个法律的正义。解决的办法是在一定时期,将其转化为法律义务。2、该义务必须和刑事法律后果相联系,具有刑事强制性。违反法律义务的后果有多种形式如民事、刑事、经济、行政的后果,因此可以说并非一切违反作为的法律义务都能构成不作为犯罪。作为危害行为的基本形式之一,不作为应该从刑事法律意义上进行判断,否则无异于混淆各部门法之间界限。从这个意义出发,刑法上不作为应有其特定的法律性内涵,而不能简单等同于一般性的不作为。3、该义务是实施特定的积极行为,而并非不实施一定积极行为的消极义务。即它是一种作为义务。在法律上,义务可分为两种:一种是要求人们不得实施某种行为的义务即“不应为”;另一种是法律要求人们实施一定行为的义务。即“应当为”。在前一种情况下,如果行为人“不应为而为”,则构成作为犯罪;在后一种情况下,行为人如果“应当为而不为”则构成不作为犯罪。从这里也可以看出不作为的根本特点并非是完全地无所为,而是不为刑法要求或期待行为人应为的行为。4、该义务是针对特定的人,是基于特定条件和事实产生,并随这些特定条件和事实改变而改变。在这个意义上,不作为中的义务是一种特殊义务。因此,在认定不作为犯罪是否违反作为义务的时候,应当将其与一定条件和事实联系起来综合考虑。随着现代高科技的发展,人们之间的交往越来越便利。社会关系也愈为复杂,作为义务将呈扩大趋势。法律要及时跟上时代的发展,及时将这些义务转化成法律上的义务。

基于上述界定,就我国目前来说,可将不作为中作为义务的根据分为以下几种情况:1、源于法律明文规定。2、由于行为人职务上或者业务而产生的,实施其职务或业务上规定活动的义务。3、由于行为人实施一定的法律行为而产生的义务如签约、自愿承担实施某种行为或防止损害结果发生的义务。4、基于行为人先行行为引起的义务。对于先行行为的性质、范围,学者们认识不一。如对先行行为是否限于违法行为、有责行为或作为等方面[18]。笔者认为只要先行行为引起的义务符合上述对不作为中义务界定,我们在定罪时可以不考虑先行行为到底是违法行为还是合法行为、是有责行为还是无责行为、是作为还是不作为;在量刑时,可以适当加以考虑。

四、

对于不作为的分类,在刑法理论上争议颇大。中外刑法学者从不同角度对其进行分类,主要有以下几种:1、以犯罪形态出发,将不作为分为纯正不作为与不纯正不作为[19],这是大陆法系国家刑法理论的通说。但日本学者柏木千秋认为纯正不作为与不纯正不作为用语不当。主张抽象的不作为与具体的不作为[20]。2、从不作为性质出发,将不作为分为“纯粹”的不作为和“混合”的不作为,这是前苏联刑法学者划分方法。3、根据刑法的规定,将不作为分为只能由不作为形式构成的犯罪、既可以由作为也可以由不作为构成的犯罪、同时包含有作为和不作为两种形式的犯罪、共同犯罪中的不作为的犯罪[21]。4、以作为和不作为两种行为形式为标准,从犯罪构成角度,其中又有“三分法”[22]和“四分法”[23]。“三分法”认为包括:只能以作为方式构成的犯罪、只能以不作为构成的犯罪、既可以由作为方式也可以由不作为方式进行的犯罪;“四分法”前一基础上加上同时包括作为与不作为两种形式的犯罪。5、从量刑的角度,将不作为分为积极的不作为与消极的不作为。[24]6、根据行为人不作为程度,将不作为分为完全的不作为与怠慢的不作为。[25]上述分类方法或多或少具有一定意义。但必须明确的是刑法上对不作为分类是为了更好地解决罪与非罪、此罪与彼罪以及量刑轻重问题;是对不作为进行分类,而不是对危害行为进行分类。因此笔者赞同将不作为分为纯正不作为与不纯正不作为,理由是:

首先,上述其它几种分类方法存在一定缺陷。如混合不作为中“作为与不作为同存”实际上是不作为的两个方面,分类者没有认识到不作为的核心。第三、四种分类方法无异是对危害行为的分类。第五种从量刑角度来分,在客观上确实能揭示行为的危害轻重,但我国刑法中有些罪如遗弃罪中既有积极方式的驱赶出门,也有消极方式的有病不给治疗、不给饭吃。因此这种分类也无益于定罪量刑。第六种分类方法对于何谓完全、怠慢,在司法实践中难以把握。此外将抽象的不作为与具体的不作为代替纯正的不作为与不纯正的不作为,两者之间并无实质上区别,只是观察问题的角度不同。

其次,这种分类方法揭示了不作为中客观存在的两种形式在本质的差异。这有利于定罪量刑。纯正不作为只要单纯的违反刑法中规定的作为义务即可构成。而不纯正不作为实施的刑法中规定的作为形式的犯罪。

再次,这种分类方法有法律根据。我国刑法中规定了一些典型的纯正不作为犯如遗弃罪、偷税罪等。而对不纯正不作为由于在刑法中没有明文规定,这就需要通过刑法理论加以确定。这种分类方法就适应了这种需要。

最后,这种分类方法已获大陆法系国家刑法理论普遍认同,为了避免互相之间不必要的争议,我们也主张采取此种分类方法。
下载地址: 点击此处下载

银川市餐厨垃圾处置和管理办法

宁夏回族自治区银川市人民政府


银川市餐厨垃圾处置和管理办法

第25号
《银川市餐厨垃圾处置和管理办法》业经银川市人民政府第73次常务会议审议通过,现予以公布,自2007年8月31日起施行。

银川市市长:


二OO七年七月三十一日

银川市餐厨垃圾处置和管理办法

第一条为了加强餐厨垃圾的处置和管理,维护城市市容环境整洁,保障人民身体健康,根据《银川市城市市容环境卫生管理条例》和有关法律、法规,结合本市实际,制定本办法。

第二条市辖区内餐厨垃圾的收集、运输、处置及管理适用本办法。
第三条本办法所称餐厨垃圾,是指除居民日常生活以外的食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的厨余垃圾和废弃食用油脂。

前款所称厨余垃圾,是指食物残余和食品加工废料;前款所称废弃食用油脂,是指不可再食用的动植物油脂和各类油水混合物。

第四条市城市管理行政部门是本市餐厨垃圾管理的行政主管部门,其下设的市市容环境卫生管理处负责本市餐厨垃圾的管理;辖区城市管理行政部门具体负责本辖区内餐厨垃圾的日常管理工作。

卫生、环保、工商等有关部门按照各自职责,协同实施本办法。

第五条餐厨垃圾由市市容环境卫生管理处通过招标的方式委托有资质的单位统一收运、处置。

经确定的餐厨垃圾收运、处置单位应当与餐厨垃圾产生单位签订餐厨垃圾收运、处置协议。

第六条餐厨垃圾产生单位应当于每年年底向所在辖区城市管理行政部门申报本单位下一年度预计产生餐厨垃圾的种类和数量。

第七条餐厨垃圾产生单位应当设置密闭的餐厨垃圾收集容器、安装油水分离器或者隔油池等污染防治设施。

餐厨垃圾与非餐厨垃圾应当分开收集;餐厨垃圾中的厨余垃圾和废弃食用油脂应当分别单独收集。

餐厨垃圾产生单位应当保持餐厨垃圾收集容器和油水分离器、隔油池等污染防治设施的正常使用。

第八条餐厨垃圾收运、处置单位在收集、运输活动中应当遵守下列规定:

(一)及时清运,做到日产日清;

(二)对运输车辆采取封闭、遮盖措施,在运输过程中不得滴漏、撒落;

(三)按照规定的时间和路线作业;

第九条 餐厨垃圾应当实施无害化处置,并维护处置场所周围的市容环境卫生。
餐厨垃圾处置应当按照国家和本市环境保护的有关规定,在处置过程中采取有效的污染防治措施。

第十条餐厨垃圾收运、处置单位应当建立收集、运输、处置记录台帐,于每季度末向市市容环境卫生管理处申报上季度收运、处置的餐厨垃圾的来源、种类、数量、处置等情况。
第十一条餐厨垃圾收集、运输、处置过程中,禁止下列行为:
(一)将废弃食用油脂加工后作为食用油经营使用或者销售;
(二)擅自从事餐厨垃圾收运、处置;

(三)将餐厨垃圾提供给本办法第五条规定以外的单位、个人收集、运输或处置;

(四)将餐厨垃圾排入城市下水管网;

(五)将餐厨垃圾混入其他生活垃圾收运、处置;
(六)将餐厨垃圾裸露存放。

第十二条市城市管理行政部门应当建立投诉举报制度,接受群众对餐厨垃圾收集、运输、处置活动的投诉和举报。受理投诉或举报后,市城市管理行政部门应当及时组织调查、处理,并在15日内将处理结果告知投诉人或者举报人。
第十三条市市容环境卫生管理处应当加强对餐厨垃圾产生单位和收运、处置单位的监督检查,并建立相应的监管档案。
对餐厨垃圾收运、处置单位违反餐厨垃圾收运、处置规定的行为,除依法给予行政处罚外,实行累计记分制度。对累计记分达到规定分值的餐厨垃圾收运、处置单位,市市容环境卫生管理处可以解除与其签订的收运、处置协议。被解除协议的单位3年内不得参加本市餐厨垃圾收运、处置的招标。

具体的记分办法,由市市容环境卫生管理处制定。
第十四条有下列行为之一的,由城市管理行政部门按照下列规定予以处罚:
(一)违反本办法第六条规定,餐厨垃圾产生单位未于每年年底向所在辖区城市管理行政部门申报本单位下一年度预计产生餐厨垃圾的种类和数量的,责令限期改正;逾期不改正的,处500元的罚款;
(二)违反本办法第七条第二款规定,餐厨垃圾产生单位未将餐厨垃圾与非餐厨垃圾分开收集或者未将餐厨垃圾中的厨余垃圾和废弃食用油脂分别单独收集的,责令改正,可处50元以上200元以下的罚款;

(三)违反本办法第八条第(一)、(三)项规定,餐厨垃圾收运、处置单位不按照规定及时清运餐厨垃圾或不按照规定的时间和路线作业的,责令改正,处500元的罚款;

(四)违反本办法第八条第(二)项规定,运输餐厨垃圾的车辆未封闭、遮盖或者封闭、遮盖不严,造成滴漏、撒落的,处200元的罚款;

(五)违反本办法第十条规定,餐厨垃圾收运、处置单位未建立收运、处置台帐或未如实申报收运、处置情况的,责令限期改正;逾期不改正的,处1000元的罚款;

(六)违反本办法第十一条第(二)、(三)项规定,擅自从事餐厨垃圾收运、处置或将餐厨垃圾提供给本办法第五条规定以外的单位、个人收集、运输或者处置的,责令限期改正,有违法所得的,没收违法所得,并处200元以上1000元以下的罚款;没有违法所得的,处200元的罚款;

(七)违反本办法第十一条第(四)、(五)项规定,将餐厨垃圾排入城市下水管网或者将餐厨垃圾混入其他生活垃圾收运、处置的,处200元的罚款;
(八)违反本办法第十一条第(六)项规定,将餐厨垃圾裸露存放的,责令改正,可处50元以上200元以下的罚款。

第十五条 违反本办法第十一条第(一)项规定,将废弃食用油脂加工后作为食用油经营使用或者销售的,由卫生、工商行政管理部门按照相关法律法规的规定予以处罚。

第十六条 城市管理行政部门的工作人员在执行公务时玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级管理部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第十七条 永宁县、贺兰县、灵武市可以参照本办法执行。
第十八条本办法自2007年8月31日起施行。


上饶市人民代表大会常务委员会关于加强市级预算审查监督的暂行办法

江西省上饶市人大常委


上饶市人民代表大会常务委员会关于加强市级预算审查监督的暂行办法


  第一章 总则
  第一条 为加强市级预算审查监督,规范预算审批,保障全市国民经济和社会各项事业持续、稳定、健康发展,根据《中华人民共和国预算法》(以下简称预算法)、《中华人民共和国审计法》等有关法律法规,并参照《江西省人民代表大会常务委员会关于加强省级预算审查监督的决定》,结合本市实际,特制定本暂行办法。
  第二条 市人民代表大会审查市级总预算草案及其执行情况的报告;审查和批准市级预算及其执行情况的报告。
  市人民代表大会常务委员会(以下简称市人大常委会)监督市级总预算和市级预算的执行;审查和批准市级预算的调整方案;审查和批准市级决算。
  第三条 市人民代表大会财政经济委员会(以下简称市人大财经委)协助市人民代表大会的计划预算审查委员会承担人民代表大会审查预算及承担市人大常委会审查决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。
  第四条 经市人民代表大会批准的市级预算,非经法定程序,不得改变。
  第二章 预算的审查与批准
  第五条 市人民政府应当加强和改善预算编制工作,要坚持先有预算、后有支出,严格按预算支出的原则,细化预算和提前编制预算。
  市人民政府应当在规定的时间内将市级预算草案编制完毕。各部门、各单位应当按照《预算法》的要求编制部门预算和单位预算,细化到具体项目。
  各部门、各单位应当编制政府采购预算,将列入政府采购目录的项目纳入政府采购。
  预算外资金应当纳入本级综合预算,实行统一管理。
  第六条 市人大财经委在对市级预算进行初步审查前,应及时了解上年度预算执行情况、本年度预算草案编制情况和有关部门对预算安排的意见;市人民政府财政部门应当及时向市人大常委会报告有关预算编制的指导思想、收支初步安排、结算办法的变化、可用财力预测等方面的情况。
  第七条 市人民政府财政部门应当在市人民代表大会会议举行的一个月前向市人大常委会报告预算草案编制情况,提交市级总预算草案和市级预算的草案,并提交以下与市级预算相关的材料:
  (一)编制市级预算的依据及说明;
  (二)市级预算执行情况和上级财政返还、补助和专项资金情况及相关说明材料;
  (三)科目列到款、重要的收支科目列到项的一般预算收支情况和政府性基金情况;
(四)市级各部门预算收支情况;
  (五)建设性支出、基金支出的类别和若干重大的项目情况;
  (六)按类别划分的上级财政返还、县(市、区)上解市级财政收入的情况;
  (七)市级财政对农业、教育、科技、社会保障支出情况。
  前款各项材料均应当附上有关说明。
  第八条 市人大财经委可以召开有关部门和专家参加的座谈会、论证会,征求对预算草案的意见,在此基础上就审查预算草案举行财经委全体会议,会议进行初步审查,提出初审意见。市人民政府财政部门的主要负责人应当到会说明情况、回答询问;市人民政府财政部门应当在十五日内将初审意见的采纳情况向市人大财经委通报。
  第九条 对预算草案的审查应当按照真实、合法、效益和具有预测性的原则进行。主要审查以下内容:
  (一)遵守《预算法》和有关法律、法规的情况;
  (二)各项收支依据;贯彻量入为出、收支平衡原则的情况,是否符合国民经济和社会发展计划以及有关的财政经济政策; (三)预算收入编制与国民生产总值的增长率相适应的情况;
  (四)预算支出结构情况;是否贯彻勤俭节约的方针,确保重点,统筹兼顾,在保证政府公共支出合理需要的前提下,妥善安排其他各类预算支出;
  (五)确保农业、教育、科技、社会保障等法定、重点支出情况;
  (六)群众关心的涉及预算收支的重大问题是否做了恰当安排;
  (七)为实现预算拟采取的各项措施是否合法可行;
  (八)其他重要问题。
  第十条 市人民政府应在市人民代表大会举行的十日前将预算草案正式文本提交市人民代表大会秘书处。预算草案正式文本包括预算收支总表、本级各部门预算收支表及其他必要的材料。
  市人大财经委对预算草案的初步审查情况,应当向市人民代表大会计划预算审查委员会报告。
  第十一条 市人民代表大会计划预算审查委员会根据市人大财经委的初审意见及参会人大代表的审议意见,提出审查报告和关于市级预算的决议草案,经大会主席团通过后,印发全体与会代表,决议草案提请人民代表大会全体会议表决。
  第十二条 市人民代表大会批准市级预算的决议和决议中同意的市人民代表大会计划预算审查委员会的审查报告,应当一并向社会公布。
  市人民代表大会闭会后三十日内,市人民政府财政部门应当将批准的市级预算批复各部门,并将预算的批复文件报送市人大常委会备案。
  市级预算草案批准之前,市人民政府可先按上一年同期的预算支出数额安排支出。市级预算经市人民代表大会批准后,按批准的预算执行。
  第三章 预算调整的审查与批准
  第十三条 市级预算在执行中,因特殊情况需要对下列项目进行调整的,原则上在九月底前提请市人大常委会审查批准。
  (一)预计年度预算减少收入或者增加支出,使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入的;
  (二)农业、教育、科技、社会保障的预算支出需要调减的;
  (三)批准预算的决议中强调确保的预算支出项目需要调减指标的;
  (四)市人大常委会主任会议认为应当提请审批的其他调整事项。
  遇有以上调整情况,市人民政府应当编制预算调整方案。调整方案应当列明预算调整的原因、项目、数额、保证收支平衡的措施及有关说明。
  第十四条 在市级预算执行中,需要动用超收收入追加支出的,市人民政府应当编制超收收入使用方案,列明安排使用的项目、数额及有关说明,向市人大常委会报告。
  第十五条 市人民政府财政部门应当在市人大常委会审查预算调整会议举行的一个月前,将预算收支调整方案及有关详细材料提交市人大财经委进行初步审查,由市人大财经委向市人大常委会提出初审报告。
  第十六条 市人民政府应当在市人大常委会举行会议的十日前,将预算收支调整方案及其报告提交市人大常委会。市人大常委会经过审议,对预算收支调整方案作出决议。
  第十七条 市级预算在执行中,因上级财政返还或者给予补助,以及市级预算对县(市、区)人民政府给予的转移支付或者拨款而引起的市级预算收支变化,市人民政府应当每半年向市人大常委会报告有关情况。
  第十八条 市级预算执行中,应当严格控制不同预算科目之间的资金调剂。各部门、各单位的预算支出应当按预算科目执行。
  第四章 预算执行的监督
  第十九条 市人大常委会可以采取询问、质询、专项调查、执法检查等方式加强对预算执行的监督。
  监督的主要内容应当包括:
  (一)执行市人民代表大会及其常委会的决议、决定情况和实现预算的措施落实情况;
  (二)预算收支进度、收支结构及真实性、合法性、合理性情况;
  (三)法定及重点支出项目资金拨付和执行情况;
  (四)财政部门是否有无预算、超预算拨款的情况;
  (五)接受上级补助款项、下级上解收入、补助下级支出、各项专款及结余情况;
  (六)有市级预算支出的重大建设项目的预算执行情况及资金使用效益;
  (七)预算超收收入的使用情况;
  (八)预算执行中发生的其他重大事项。
  第二十条 市人民政府财政部门负责监督检查各部门及所属单位预算执行情况。
  第二十一条 市人民政府应当每年至少两次向市人大
常委会报告预算执行情况。必要时市人大常委会可以要求市人民政府就某一项预算资金的使用情况进行报告。市人大常委会在听取市人民政府报告后,可以作出决议、决定。
  第二十二条 市人大财经委应当每半年听取市人民政府财政部门关于预算执行情况的通报,并可以通过视察、调查、经济形势分析等方式了解市级预算收入完成、预算资金拨付以及使用效益等情况,提出意见和建议。
  第二十三条 市人民政府审议部门应当按照真实、合法和效益的要求,依法对市级预算执行情况和其他财政收支情况以及市级预算单位及其所属单位预算、决算进行审计。开展审计之前,确定审计重点应征求市人大财经委的意见。审计情况在向市人民政府报告后及时向市人大财经委通报。
  市人民政府审计部门对审计中发现的违法违纪问题,应按规定将查处和整改的结果报告市人大常委会。
  第二十四条 市人民政府应当将有关财政管理体制和财政管理方面的决定、规定、办法及规范性文件以及预算外资金管理方面的规章或者规定,市级预算与县(市、区)预算有关收入分成和支出划拨办法、县(市、区)向市财政上解收入、市财政对县(市、区)返还或者给予补助的具体办法,以及其他应当报送的事项,及时报送市人大常委会备案。
  市人民政府有关部门应当及时向市人大财经委通报或报送以下材料:国家、本省有关财政体制改革方案和财政政策措施,全国、全省财税工作会议精神;送交落实市人民代表大会关于预算决议的情况,社会保障资金、政府性基金收支情况。上级审计机关对市级预算执行和其他财政收支情况的审计意见和审计决定,本级审计机关对下级政府决算的审计报告,有关经济、财政、国库、金融、会计、审计、税务等综合性统计报告、规章制度及有关资料。
  第五章 决算的审查与批准
  第二十五条 预算年度终结后,市人民政府应当按照市人民代表大会批准的预算所列科目编制市级决算草案,草案按预算数、调整或者变更数以及执行数分别列出,变化较大的应当作出说明,提请市人大常委会审查批准。
  第二十六条 市人民政府决算草案在报省财政厅审核的同时,应抄送市人大常委会。
  第二十七条 市人民政府有关部门将市级决算草案和关于市级预算执行情况及其他财政收支情况的审计工作报告在市人大常委会举行会议一个月前提交市人大财经委进行初步审查,同时提交与《办法》第七条所列的预算材料相对应的决算材料。
  第二十八条 市人民政府审计部门应当向市人大财经委提交下列资料:
  (一)审计项目基本情况;
  (二)违法违规资金情况;
  (三)重点项目的审计报告;
  (四)市人大常委会要求提供的其他资料。
  市人大财经委应当结合审计工作报告对决算草案进行初步审查,主要审查以下内容:
  (一)决算编制的合法性;
  (二)预算收支完成情况,预算执行中的变化及其原因;
  (三)市人民代表大会批准预算的决议的贯彻执行情况;
  (四)法定、重点支出完成情况及效果;
  (五)预备费使用情况,预算结余、结转情况;
  (六)当年预算超收收入、上级财政返还、补助和专项资金的使用和管理情况;
  (七)对审计工作报告中提出问题的纠正情况。
  初步审查结束后,市人大财经委应当向市人大常委会提出关于决算草案的初审报告。
  第二十九条 市人民政府应当在市人大常委会举行会议前十日,向市人大常委会提交下列材料:
  (一)关于市级预算草案的报告;
  (二)市审计机关对市级预算执行和其他财政收支进行审计的审计工作报告。
  第三十条 市人大常委会应当定期听取市人民政府关于决算草案的报告、审计工作报告和市人大财经委关于决算草案的初审报告,并进行审议。
  市人大常委会组成人员可以依照法定程序就决算中的有关问题提出询问或者质询。市人民政府或者市人民政府财政部门必须及时给予答复。
  市人大常委会可以就决算中的重大事项依法进行特定问题调查,并根据调查结果作出相应的决议。
  第三十一条 决算经审查批准后,市人民政府财政部门应当自批准之日起二十日内向本级各部门批复决算,并将批复的部门决算报送市人大常委会备案。