侦查程序改革及公安机关应对之策


刑事诉讼法再修改已2003年10月列入十届全国人大立法规划, 目前立法机关正会同法学专家及有关部门进行研究。此次刑事诉讼法修改，将以制约权力、保障人权为导向，对侦查程序和强制措施进行重大改革。此次改革将导致我国侦查制度发生重大变革，从而对公安机关侦查职权、侦查体制和侦查能力产生重大影响。因此，公安机关必须高度关注、认真研究、提前应对。
一、侦查程序改革的背景

（一）依法治国不断推进。党的“十五大”确立了“依法治国”的方略，随之九届人大二次会议通过的宪法修正案将“依法治国”载入宪法。“十六大”提出“建设社会主义政治文明”和“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”。2004年3月十届人大二次会议通过第四次宪法修正案，又将“国家尊重与保障人权”及“政治文明”写进宪法。在这种形势下，社会主义民主政治不断完善，司法改革运动蓬勃发展，全社会实行法治的大环境基本形成。

（二）公民权利意识增强。受市场经济发展、民主政治推进和世界范围人权运动的影响，我国公民的权利观念和法律意识不断增强。社会公众对安全与自由、公正与效率的期望值均有大幅提高，人们不再甘于成为刑事司法程序任意处置的客体与对象。反映在侦查上，就是广大群众不仅要求公安机关能够迅速、及时破案，还要求公安机关必须公正、文明执法。这种背景下，如果公安机关侦查能力和执法水平不能与时俱进，就难免陷入被动挨打、倍受社会指责的境地。

（三）刑事司法趋于国际化。在全球化趋势下，各国刑事司法制度日渐趋同，特别是联合国有关人权条约规定的刑事司法国际准则，普遍为世界各国遵循。近年来，我国先后加入或签署了《公民权利和政治权利国际公约》等10多项国际条约。这要求我国刑事司法必须向国际标准靠拢，逐步认同和接受无罪推定、不得强迫自证其罪、对强制措施实行司法审查和司法救济、律师自由会见在押犯罪嫌疑人、讯问时允许律师在场等诉讼原则和制度，达到“联合国刑事司法准则之最低标准”。

二、现行侦查程序的弊端

（一）对侦查权监督制约不够。我国法律赋予公安机关强大的侦查职权，如有权自行决定除逮捕之外的拘传、拘留、取保候审、监视居住等强制措施，有权自行采取搜查、扣押、冻结等强制性侦查行为。事先不需司法机关批准，事后不受司法机关审查。侦查权的行使，更多的是依赖侦查机关的自律，缺乏制度性的有力监督。导致实践中刑讯逼供、非法取证、滥施强制措施、超期羁押等现象屡禁不止，侦查机关和侦查工作受到社会各界的质疑与指责。

（二）犯罪嫌疑人权利缺乏保障。侦查机关拥有广泛的自由裁量权，有权自主采取各种侦查手段和强制措施。对此，犯罪嫌疑人只能被动服从和配合，无从申请司法机关介入和提供保护。同时,犯罪嫌疑人和律师享有的诉讼权利十分有限，犯罪嫌疑人在讯问中负有如实陈述的义务，不享有沉默权;律师不享有调查取证权和讯问时的在场权，会见权也受到种种限制。因此，我国侦查程序凸显秘密性和封闭性，犯罪嫌疑人在侦查中处于类似客体的地位，权利难以有效保障。这与联合国有关国际条约的要求相距甚远，也与我国依法治国、建设社会主义政治文明的大环境不协调。

（三）侦查程序与庭审程序产生冲突。1996年修订的《刑事诉讼法》，吸收了英美法系当事人主义的做法，确立了控辩式庭审模式,增强了庭审的对抗性、辩论性。但是，与之密切关联的刑事审判前程序，特别是侦查程序，却依然沿袭纠问式的体制，控辩双方力量对比严重失衡。这使得侦查程序与庭审程序之间出现严重不协调，从而部分冲击和抵消了庭审制度改革的所追求的效果。

三、侦查程序改革的内容

（一）建立对强制措施的司法审查制度。参照联合国刑事司法国际准则及世界各国通行做法，由法院作为中立的第三方介入侦查，对侦查机关采取的强制措施和强制性侦查行为，如逮捕、搜查、扣押等，进行审查和批准，是侦查程序构造的理想状态，也是我国侦查程序改革的远景目标。目前，考虑我国宪法体制和基本国情，可发挥检察机关作为国家法律监督机关的作用，由其对公安机关采取强制措施和强制性侦查行为进行审查、批准。同时，为强化司法救济，应允许犯罪嫌疑人及其律师就强制措施和强制性侦查行为，向作出决定的上一级人民检察院申请复议。对复议结果仍不服的，应准许向人民法院起诉，人民法院应在听取双方意见的基础上，作出维持或者撤销的裁定。

（二）赋予犯罪嫌疑人沉默权。考虑我国目前侦查资源严重不足、侦查技术水平相对落后的实际情况，目前尚不宜规定英美式的明示沉默权。但现行刑事诉讼法第93条关于“犯罪嫌疑人对侦查人员的讯问，应当如实回答”的规定，又存在许多问题。不仅违背了联合国《公民权利与政治权利国际公约》等国际条约关于“任何人不受强迫自证其罪”的规定，而且容易引发刑讯逼供。因此，刑事诉讼法修第93条规定应予废止，并增加规定“犯罪嫌疑人、被告人享有不受强迫自证其罪的权利”。

（三）扩大律师在侦查阶段的诉讼权利。在侦查阶段，赋予律师同在押犯罪嫌疑人的会见交流权、讯问时的在场权、侦查阶段的调查取证权、阅卷权等，有助于增强侦查程序的公开性和有效保护人权，我国立法应逐步采纳。目前，考虑到我国刑事犯罪形势、犯罪嫌疑人经济能力和律师队伍现状，尚不宜完全赋予律师上述权利。但为保证侦查取证客观、全面进行，应赋予犯罪嫌疑人及其律师在侦查阶段申请保全证据的权利。在侦查初始阶段，可继续实行侦查机关“可以派员在场”的做法，但在侦查进行一个阶段后，就应当准许律师同在押犯罪嫌疑人会见联络，侦查机关不得派员在场及进行限制。应逐步推行讯问时律师在场制度，如在羁押场所建立律师值班制度，由值班律师现场监督讯问过程，并在讯问笔录上签字。这样，既可杜绝刑讯逼供发生，又可增强口供的合法性和证明力，防止犯罪嫌疑人动辄翻供。

（四）建立非法证据排除规则。对非法言词证据的排除，目前仅由司法解释加以规定是不够的，刑事诉讼法修改时应明确规定“以刑讯逼供或者威胁、利诱、欺骗等非法方法取得的犯罪嫌疑人、被告人供述、被害人陈述、证人证言应予排除，不能作为定案倒根据”。同时，为解决刑讯逼供难以证明的问题，可规定“举证责任倒置”制度，即在犯罪嫌疑人、被告人举出一定事实、指控执法人员对其刑讯逼供时，应由控诉机关承担“没有实行过刑讯逼供”的证明责任。为有效遏制非法取证，对通过非法口供间接获取的其他证据，以及使用违法手段获取的实物证据，我国立法应逐步确立排除规则。在目前阶段，对前者，只要该证据本身收集程序不违法，可规定不予排除;对后者，则应区别对待，交由法院依据违法的程度来裁量是否排除。

（五）将技术性、秘密性侦查措施纳入立法。将电话监听、秘密录像等技术侦查手段，及诱惑侦查、卧底侦查等秘密侦查措施纳入刑事诉讼法立法，是侦查法治化的要求。但鉴于此类侦查手段和措施的特殊性、高度机密性，刑事诉讼法对此只应作一些原则性规定，不宜过于细致。在审批权限上，由于此类侦查措施基本不涉及对公民人身、财产的强制，所以仍可交由侦查机关自行决定，但必须向检察机关报告备案。这样，既可以保证侦查效率，又便于检察机关监督，并有助于增强秘密获取证据的合法性与可采性。

（六）羁押部门与侦查机关分离。将看守所从公安机关分离，和监狱、劳教所、强制戒毒所一样交由司法行政部门管理，有利于分权制衡，避免犯罪嫌疑人长期处于侦查机关的单方控制之下。从而有助于保护犯罪嫌疑人权益，减少刑讯逼供现象发生。

四、公安机关的应对之策

（一）提高认识，更新观念。

侦查程序改革的目标取向，一是合理约束侦查权，二是有效保障人权。因此，改革必然带来对侦查机关职权的限制与剥夺，从而影响侦查机关的侦查能力。长期以来，由于国家对侦查工作的投入严重不足，导致我国侦查机关对侦查职权的依赖性相当大。许多同志之所以反对侦查程序改革，原因之一就在于对强大侦查权的迷恋。但必须认识到，在依法治国、建设社会政治文明的大环境下，侦查机关绝不能再单纯依赖侦查职权维持侦查能力，更不能把侦查效率建立在对公民合法权益的损害之上。不可否认，侦查职权的限制会一定程度地削弱侦查能力，但这是侦查法治化必须付出的代价。而且，这种代价完全可以通过推广运用科技手段、转换侦查模式、完善工作机制、提高队伍素质等方面工作加以弥补。

（二）多策并举，大力提高侦查能力

新时期，公安机关要提高维护国家安全的能力、驾驭社会治安局势的能力、处置突发事件的能力和为经济社会发展服务的能力。这“四种能力”的提高，都离不开侦查能力，侦查能力是公安机关的核心能力之一。在侦查程序法治化背景下，只有公安机关的侦查能力不断提高，方可保证打击犯罪力度不减、社会治安不会反复。因此，根本的应对之策，在于提高侦查能力。当前，提高侦查能力，应在三个方面下工夫：

1、加强侦查信息化建设，强化“由人到案”的侦查模式。在坚持传统 “由案到人”传统侦查模式的同时，为增强打击犯罪的主动性，提高侦查效率,有必要通过加强刑事犯罪情报信息工作、秘密侦查和技术侦查工作，强化“由人到案”的侦查方式。特别是对黑社会性质的团伙犯罪、预谋犯罪、毒品犯罪、假币犯罪等没有明确犯罪现场或者具体受害人的案件，应坚持主动进攻，开展内线侦查和秘密侦查，获取证据，打击犯罪。

2、大力发展刑事技术，提高侦查工作科技含量。为根除口供主义的影响，提高发现、揭露和证实犯罪的能力，必须摒弃“由供到证”的落后侦查模式，推行以物证为中心的新型侦查模式。侦查机关必须更新观念，加大投入，积极学习和应用现代科学技术，增强主动运用科学证据和科学手段办案的意识。不断提高侦查活动的科技含量。

3、推进动侦查队伍专业化建设，提高队伍战斗力。要建立和完善侦查人员的录用、考核、晋升、淘汰机制，激发队伍活力，稳定侦查人才队伍。要加强业务培训和岗位练兵，制定系统完整的训练规划，使每名侦查人员都能定期接受侦查专业知识和专业技能的培训，具备独立完成侦查、预审、诉讼的能力。要根据实战需要，引进一批精通外语、计算机、法律、心理学等方面的专业人才，提高侦查队伍的专业化程度。并建立全国侦查专家人才库，培养一批破案能手、审讯专家、犯罪心理专家、刑事技术专家，发挥他们在攻坚克难中的作用。

广东省深圳市人大常委会


深圳市第四届人民代表大会常务委员会公告
第二十三号
　　《深圳经济特区建筑节能条例》经深圳市第四届人民代表大会常务委员会第七次会议于2006年7月26日通过，现予公布，自2006年11月1日起施行。

深圳市人民代表大会常务委员会
二○○六年八月八日

深圳经济特区建筑节能条例
（2006年7月26日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第七次会议通过）

第一章 总 则

　　第一条 为了加强深圳经济特区（以下简称特区）建筑节能管理，提高能源利用效率，促进循环经济发展与节约型社会建设，根据有关法律、行政法规的基本原则，结合特区实际，制定本条例。
　　第二条　特区民用建筑节能及其相关管理活动适用本条例。
　　本条例所称建筑节能，是指在民用建筑的建设、改造、使用过程中，按照有关法律、法规、标准和技术规范的要求，在保证建筑物使用功能和室内环境质量的前提下，采取有效措施，降低能源消耗，提高能源利用效率的活动。
　　第三条 建筑节能应当遵循节约资源、因地制宜、技术先进、经济合理、安全可靠和保护环境的原则。
　　第四条 鼓励建筑节能技术研究和产品开发，推广应用节能型建筑结构、材料、用能系统、施工工艺和管理技术，促进可再生能源开发利用，发展绿色建筑。
　　政府投资的建设项目应当发挥节能示范作用。
　　第五条 市、区政府应当加强建筑节能宣传教育，增强市民建筑节能意识，并对在建筑节能工作中作出显著成绩的单位和个人予以表彰和奖励。
　　第六条 鼓励相关行业协会、中介服务机构开展建筑节能咨询、检测、评估等专业服务；支持建筑节能公共技术平台建设。
　　第七条 市政府建设行政主管部门（以下简称市主管部门）负责建筑节能统一监督管理工作。
　　各区政府建设行政主管部门（以下简称区主管部门）按照职责分工，负责本辖区内建筑节能监督管理工作。
　　市、区政府其他有关部门在各自的职责范围内，依法负责有关的建筑节能管理工作。

第二章 一般规定

　　第八条 市主管部门应当根据本市循环经济发展中长期规划组织编制建筑节能规划，经市政府批准后实施。
　　建筑节能规划应当对新建建筑的节能要求、既有建筑的节能改造、可再生能源在建筑中的开发利用、建筑物用能系统的运行管理等提出工作目标、具体安排和保障措施。
　　第九条 市主管部门应当加强建筑节能标准化工作，促进建筑节能标准的实施。已有国家或者行业标准的，可以编制严于国家或者行业标准的技术规范；无上述标准的，可以编制技术规范。
　　市主管部门编制建筑节能技术规范时，应当通过多种形式充分听取相关企业、行业协会、中介服务机构、科研机构和公众的意见。
　　市主管部门编制的建筑节能技术规范，应当依照有关规定，送市标准化主管部门发布实施。
　　第十条 市规划行政部门编制城市规划详细蓝图，确定建筑物布局、形状和朝向时，应当充分考虑建筑节能的要求。
　　第十一条 市主管部门应当根据建筑节能需要发布推广、限制或者禁止使用的技术、工艺、设备、材料和产品目录。
　　建设、设计、施工单位不得采用列入禁止目录的技术、工艺、设备、材料和产品。
　　政府投资的建设项目在遵循经济合理原则的前提下，应当优先选用建筑节能推广目录中的技术、工艺、设备、材料和产品。
　　第十二条 建筑物围护结构和用能系统中使用的技术、工艺、设备、材料和产品应当符合建筑节能强制性标准和技术规范。
　　建筑物围护结构和用能系统使用标准和技术规范中未涵盖的节能新技术、新工艺、新设备、新材料、新产品的，建设单位或者施工单位应当向市主管部门申请评估。市主管部门应当自收到申请之日起二十个工作日内，组织专家完成评估；情况复杂的，可以延长十个工作日，并向申请人说明理由。未申请评估或者经评估未予通过的，不得作为节能技术、工艺、设备、材料和产品使用。
　　第十三条 鼓励实施建筑物屋顶绿化。具体办法由市政府另行制定。
　　第十四条 实行建筑物能效标识制度。市主管部门可以根据建设单位或者建筑物所有人的自愿申请，组织相关行业协会和中介服务机构，对建筑物的能源利用效率进行等级评定。具体办法由市主管部门另行制定。
　　第十五条 市政府设立建筑节能发展专项资金，用于支持建筑节能活动。
　　第十六条 建筑节能发展专项资金主要来源如下：
　　（一）财政拨款；
　　（二）新型墙体材料专项基金；
　　（三）本条例第三十条规定的建筑物用电超额附加费;
　　（四）社会捐助等其他来源。
　　专项资金的管理、使用办法由市政府另行制定。

第三章 建设与改造

　　第十七条 建设项目可行性研究报告或者设计任务书，应当载明有关建筑节能的要求。
　　政府投资的建设项目,其可行性研究报告不符合建筑节能要求的，有关部门不得批准。
　　第十八条 建设项目的设计招标文件或者委托设计合同，应当载明建筑节能的要求和相关标准、技术规范的名称。
　　建设单位委托工程监理单位实施工程监理时，应当将建筑节能有关要求纳入监理合同。
　　建设单位不得要求设计、施工、监理、检测等单位违反建筑节能强制性标准和技术规范。
　　第十九条 设计单位应当按照有关建筑节能的法律、法规、强制性标准和技术规范进行节能设计。方案设计应当有建筑节能设计专项说明，初步设计及施工图设计文件应当包含建筑节能设计内容。
　　第二十条 施工图设计文件审查机构应当对施工图设计文件中建筑节能设计内容进行审查；未经审查或者经审查不符合建筑节能强制性标准和技术规范的，不得出具施工图设计文件审查合格证明。
　　主管部门可以对审查合格的施工图设计文件进行抽查，发现不符合建筑节能强制性标准和技术规范的，不得颁发施工许可证。
　　第二十一条 施工单位应当按照施工图中的建筑节能设计要求和建筑节能施工规范进行施工。
　　第二十二条 监理单位履行监理合同时，应当依据有关建筑节能的法律、法规、标准、技术规范和设计文件对建筑节能建设实施监理，并承担相应的监理责任。
　　对采用列入禁止目录的技术、工艺、设备、材料和产品的行为，监理单位应当采取措施予以制止；制止无效的，应当及时报告工程质量监督机构或者主管部门。
　　第二十三条 建筑工程竣工后，建设单位应当在组织竣工验收五日前，向主管部门申请建筑节能专项验收；建筑节能专项验收应当与建设单位组织的竣工验收同步进行。
　　建筑节能专项验收合格的，由主管部门颁发建筑节能专项验收合格证明文件；验收不合格的，主管部门不得办理竣工验收备案手续。
　　第二十四条 房地产开发单位在销售房屋时，应当向买受人明示所售房屋建筑节能设计及保护要求，并在使用说明书中予以载明。
　　第二十五条 市主管部门应当会同有关部门对既有建筑的能源消耗情况等进行调查统计和分析评价，并根据建筑节能规划，制定既有建筑节能改造计划，经市政府批准后实施。
　　第二十六条　既有建筑节能改造应当以公共建筑改造为重点，实行强制性改造与市场引导相结合。
　　第二十七条 鼓励相关行业协会利用市场机制，推动多渠道投资既有建筑节能改造。从事建筑节能改造的企业可以通过协议方式分享节能改造产生的收益。
　　相关行业协会可以组织进行建筑节能改造企业能力评价，促进建筑节能改造规范化。
　　第二十八条 既有建筑未达到现行建筑节能强制性标准和技术规范的，在进行围护结构和用能系统改造时，应当同步进行节能改造。
　　第二十九条 市主管部门应当会同市能源行政主管部门制定建筑物能源消耗统计办法，按照建筑物的类别、使用功能和规模等，对建筑物能源消耗实行分类统计。
　　建筑物所有人或者物业管理单位应当如实提供建筑物能源消耗数据。
　　第三十条 市主管部门应当会同市能源行政主管部门根据建筑物的类别、使用功能和规模等，制定民用建筑用电定额标准。
　　用电超过定额标准的，征收用电超额附加费。具体办法由市政府另行制定。
　　第三十一条 公共建筑用电超出定额标准百分之五十的，市能源行政主管部门应当责令建筑物所有人限期治理；逾期不治理或者治理达不到要求的，应当实施强制性节能改造。
　　第三十二条 新建公共建筑和经过节能改造的既有公共建筑，采用集中供冷方式的，应当安设分户用冷计量装置和室内温度调控装置，按照分户实际用冷量收费。

第四章 太阳能及其他可再生能源应用

　　第三十三条 采用集中空调系统，有稳定热水需求，建筑面积在一万平方米以上的新建、改建、扩建公共建筑，应当安装空调废热回收装置；未安装的，不得通过建筑节能专项验收。
　　第三十四条　具备太阳能集热条件的新建十二层以下住宅建筑，建设单位应当为全体住户配置太阳能热水系统。
　　新建十二层以下住宅建筑不具备太阳能集热条件的，建设单位应当在报建时向市主管部门申请认定；市主管部门认定不具备太阳能集热条件的，应当予以公示；未经认定不配置太阳能热水系统的，不得通过建筑节能专项验收。
　　第三十五条　鼓励新建公共建筑和十二层以上住宅建筑配置太阳能热水系统；鼓励其他可再生能源在建筑中应用的技术研究和示范工程建设。具体办法由市政府另行制定。
　　第三十六条 建设单位应当根据有关技术规范，在建筑物的设计和施工中为太阳能利用提供必要条件。
　　既有建筑住户可以在不影响建筑质量与安全的前提下，安装符合产品标准和技术规范的太阳能利用系统，当事人另有约定的除外。
　　第三十七条 政府投资的建设项目在条件具备的情况下，应当优先运用太阳能和其他可再生能源。
　　第三十八条　主管部门应当开展太阳能及其他可再生能源应用的宣传培训，促进太阳能及其他可再生能源的推广应用。

第五章 法律责任

　　第三十九条 　建设单位违反本条例第十一条第二款、第十八条第三款规定，采用列入禁止目录的技术、工艺、设备、材料和产品或者要求设计、施工、监理、检测等单位违反建筑节能强制性标准和技术规范的，由主管部门责令限期改正，并处五万元以上二十万元以下罚款。
　　第四十条　建设单位违反本条例第二十三条第一款规定，未经建筑节能专项验收或者验收不合格，将建筑物交付使用的，由主管部门责令限期改正，并处五万元以上五十万元以下罚款。
　　第四十一条 设计单位违反本条例第十一条第二款、第十九条规定，在设计中采用列入禁止目录的技术、工艺、设备、材料和产品或者未按照有关建筑节能的法律、法规、强制性标准和技术性规范进行节能设计的，由主管部门责令限期改正，并处五万元以上二十万元以下罚款。
　　第四十二条　施工图设计文件审查机构违反本条例第二十条第一款规定，对施工图设计文件中的节能内容未审查或者经审查不符合建筑节能强制性标准和技术规范，出具施工图设计文件审查合格证明的，由主管部门责令限期改正，并处一万元以上十万元以下罚款。
　　第四十三条 施工单位违反本条例第十一条第二款、第二十一条规定，采用列入禁止目录的技术、工艺、设备、材料和产品或者未按照建筑节能设计要求和建筑节能施工规范进行施工的，由主管部门责令限期改正，并处五万元以上二十万元以下罚款。
　　第四十四条 监理单位违反本条例第二十二条规定，未履行监理职责的，由主管部门处五千元以上五万元以下罚款。
　　第四十五条　房地产开发单位违反本条例第二十四条规定，在销售房屋时未如实明示建筑节能相关信息的，由房地产主管部门责令限期改正，并处五万元以上二十万元以下罚款。
　　第四十六条 建筑物所有人或者物业管理单位违反本条例第二十九条第二款规定，未如实提供建筑物能源消耗数据的，由主管部门责令限期改正；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款。
　　第四十七条　建筑物所有人或者物业管理单位违反本条例第三十二条规定，对采用集中供冷方式的新建建筑或者经过节能改造的既有建筑未实行分户用冷计量收费的，由主管部门责令限期改正，并处一万元以上五万元以下罚款。
　　第四十八条　建设、设计、施工、监理、施工图审查等单位违反本条例规定的，有关主管部门可以将其违法行为作为不良记录予以公示。
　　第四十九条　依照本条例规定给予单位罚款处罚的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，分别处以单位罚款数额百分之十的罚款。

第六章 附 则

　　第五十条　本条例下列用语的含义是：
　　（一）民用建筑，包括居住建筑和公共建筑，其范围按照国家标准执行；
　　（二）既有建筑，是指本条例实施之前已经通过竣工验收的建筑物。
　　第五十一条　本条例规定由市政府或者市主管部门另行制定具体办法的，市政府或者市主管部门应当自本条例施行之日起十八个月内制定。
　　第五十二条 对本条例规定的罚款处罚，市政府有关部门应当制定具体实施标准。该具体实施标准与本条例同时施行；需要修订时，制定机关应当及时进行修订。
　　第五十三条　本条例实施后通过竣工验收的建筑物，因使用年限、功能变化等因素，其能源消耗超过规定标准需要进行节能改造的，适用本条例既有建筑节能改造有关规定。
　　第五十四条　采用集中空调系统的工业建筑的建筑节能，参照本条例有关规定执行。
　　第五十五条　本条例自2006年11月1日起施行。