北京市人民政府


北京市人民政府令

第134号


　　《北京市城市基础设施特许经营办法》已经2003年8月19日市人民政府第12次常务会议审议通过，现予公布，自2003年10月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　代市长　王岐山
　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇三年八月二十八日


北京市城市基础设施特许经营办法

　　第一条为了推进本市城市基础设施建设运营市场化进程，扩大融资渠道，加快城市基础设施建设，提供优质的公共产品和服务，维护投资者、特许经营者和消费者的合法权益，制定本办法。
　　第二条本办法所称城市基础设施特许经营，是指经行政特别许可,企业或者其他组织在一定期限和范围内经营下列城市基础设施：
　　（一）供水、供气、供热、排水；
　　（二）污水和固体废物处理；
　　（三）收费公路、地铁、城市铁路和其他城市公共交通。
　　（四）其他城市基础设施。
　　第三条城市基础设施特许经营可以采取下列方式：
　　（一）在一定期限内，将项目授予特许经营者投资建设、运营，期限届满无偿移交；
　　（二）在一定期限内，将城市基础设施移交特许经营者运营，期限届满无偿移交；
　　（三）在一定期限内，将公共服务委托特许经营者提供；
　　（四）市人民政府同意的其他方式。
　　第四条中华人民共和国境内外的企业和其他组织均可依照本办法平等参与竞争，获得本市城市基础设施的特许权。
　　授予特许权应当遵循公开、公正、公平的原则。
　　第五条实行特许经营的城市基础设施项目（以下简称特许项目），根据本市城市建设发展需要和城市基础设施建设的规划确定。
　　具体项目由市发展改革部门会同城市基础设施行业主管部门和其他有关部门提出，报请市人民政府批准确定。
　　第六条特许项目确定后，市城市基础设施行业主管部门应当拟定实施方案，经市发展改革部门组织财政、价格、规划、国土房管、建设、环境保护等有关行政主管部门依照各自职责对实施方案审查修改后，报请市人民政府批准实施。
　　实施方案应当包括下列内容：
　　（一）项目名称；
　　（二）项目基本经济技术指标；
　　（三）选址和其他规划条件；
　　（四）特许期限；
　　（五）投资回报、价格及其测算；
　　（六）经营者应当具备的条件及选择方式；
　　（七）其他政府承诺；
　　（八）保障措施；
　　（九）特许权使用费及其减免；
　　（十）负责实施的单位。
　　第七条特许经营者可以通过下列方式取得回报：
　　（一）对提供的公共产品和服务收费；
　　（二）享有与城市基础设施相关的其他开发经营权益；
　　（三）享有政府给予的相应补贴；
　　（四）市人民政府同意的其他方式。
　　第八条政府承诺可以涉及与特许项目有关的土地使用、相关基础设施提供、防止不必要的重复性竞争项目建设、必要的补贴，但不承诺商业风险分担、固定投资回报率及法律、法规禁止的其他事项。
　　第九条取得特许权的，应当支付特许权使用费。特许权使用费的标准由市人民政府根据特许项目的行业特点确定，对于微利或者享受财政补贴的特许项目，可以减免特许权使用费。
　　第十条特许项目及其实施方案经市人民政府批准后，由市发展改革部门或者城市基础设施的行业主管部门发布推荐介绍项目的公告。
　　第十一条特许项目由城市基础设施行业主管部门或者区、县人民政府或者市人民政府确定的其他部门（以下简称实施单位）负责具体实施。
　　实施单位的职责：
　　（一）负责拟订招标文件，组织招标投标；
　　（二）同中标人谈判并签订特许协议；
　　（三）按照特许协议约定承担协助项目实施的有关工作；
　　（四）监督特许协议实施；
　　（五）接收特许期满移交的城市基础设施。
　　第十二条特许经营者应当通过招标投标的方式确定。现有城市基础设施拟采取本办法第三条第二项规定的特许经营方式运营的，经市人民政府批准，也可以采取直接委托的方式授予特许权，并由城市基础设施行业主管部门与特许经营者签订特许协议。
　　第十三条特许项目的产品、服务价格的确定和调整，依照价格法的规定执行。
　　第十四条特许经营者确定后，实施单位应当与特许经营者签订特许协议。特许协议包括下列内容：
　　（一）项目名称、内容；
　　（二）特许经营方式、期限；
　　（三）产品或者服务的数量、质量和标准；
　　（四）投融资期限和方式；
　　（五）收费或者补贴及其调整机制；
　　（六）政府的承诺和保障；
　　（七）特许经营者的权利和义务；
　　（八）特许期内的风险分担；
　　（九）特许期满项目移交的方式、程序；
　　（十）违约责任；
　　（十一）争议解决方式。
　　第十五条签订特许协议后，特许经营者应当在规定的期限内注册成立项目公司，负责实施该特许项目。
　　第十六条在特许项目实施过程中，有关行政主管部门应当根据各自的职责，按照实施方案的规定，为实施单位和项目公司提供相应的服务。
　　第十七条特许期限内，项目公司应当按照特许协议的约定不间断地提供公共产品和服务，对实施特许经营的城市基础设施进行维修，保证设施的良好运转。
　　第十八条特许期限内，有关行政主管部门有权对特许项目进行检查、评估、审计，对特许经营者违反法律、法规、规章规定和特许协议约定的行为应当予以纠正并依法处罚，直至依法收回特许权。
　　第十九条特许期限内，因政策调整严重损害项目公司预期利益的，项目公司可以向城市基础设施行业主管部门提出补偿申请，城市基础设施行业主管部门应当在收到项目公司的补偿申请后6个月内调查核实，经市人民政府批准给予相应补偿。
　　第二十条特许权不得转让。
　　第二十一条项目公司有下列情形之一的，实施单位有权终止特许协议：
　　（一）不按照特许协议的约定提供公共产品或者服务，情节严重的；
　　（二）转让特许权的；
　　（三）擅自停业、歇业影响公共利益和公共安全的；
　　（四）因项目公司破产等原因导致特许协议不能履行的。
　　第二十二条特许期限内，除本办法第二十一条规定的情形外，特许权不得收回，实施特许经营的城市基础设施不得被征用；但确因公共利益需要，经市人民政府批准收回特许权或者征用实施特许经营的城市基础设施的，应当给予相应补偿。
　　第二十三条特许期限届满，项目公司可以申请延长特许期限。延长特许期限的申请应当在特许期满1年前向城市基础设施行业主管部门提出，经城市基础设施行业主管部门组织评审同意并报市人民政府批准后，可以延长。
　　第二十四条特许权被收回的，项目公司应当按照特许协议约定或者市人民政府的规定移交城市基础设施，实施单位应当组织对设施及相关资产进行评估，对需要补偿的，依据特许协议的约定给予补偿。
　　第二十五条有关行政主管部门违反本办法规定，不履行法定职责、干预项目公司正常经营活动、徇私舞弊、滥用职权的，项目公司有权举报和申诉，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　第二十六条本办法自2003年10月1日起施行。



论地方人大与环保监督

秦德良


[摘要] 中国“人大”在政治实践中作用的加强，说明了我国政治制度的设计与建构取得了较大进步。从形式上看，地方人大的地方最高权力机关的地位源于宪法的直接规定，从实质上看，其权力来自地方辖区内公民的主权。环境问题的产生具有必然性，要解决地方政府在环境问题上的不作为的问题，需要启动地方人大的权力运行机制，而不能盲目等待国务院的行政命令来解决。地方人大有权力也有能力去监督地方政府解决环保问题，但关键是如何依法、科学、有效地去监督，这是摆在地方人大面前的难题。

[关键词] 地方人大 地方人大权力来源 地方政府责任 环保监督

随着中国“跨越式”发展经济，向现代市场经济、法治社会迈进，经济与环境的矛盾日益尖锐，可持续发展战略由于经济实践中片面追求经济效益的战术而陷入困境。经济发展与环境保护的二律背反使得象中国这样的发展中国家政府很难在二者之间作出均衡发展的价值选择。由此凸现了政府的产生者、权力来源者的人民代表大会及其常务委员会监督政府保护环境的责任与作用。环境问题的产生除与中央政府决策有关外，实践中主要还与地方政府的治理方略有关。日益突出的环境问题要求地方人大必须在此问题上有所作为地监督地方政府，从而以此为契机为全国人大监督各级政府提供实践经验。然而地方人大有成效地监督地方政府保护环境的实践在中国几乎刚刚启动，地方人大的权力来源以及监督地方政府治理环境问题的必要性、可行性、合法性、合理性尚须理论论证，以确保地方人大的监督合法、有效、有序。本文试图对此问题做一初步探讨。

一、政治制度的设计与“人大”地位

人类社会是一种有机的组织体，从其产生进入自觉的发展轨道开始，政治家就为如何治理这一组织体而绞尽脑汁地去进行制度的设计和论证，试图将权力运作理性化、制度化，以便既能保证社会的稳定，又能确保人作为人的地位。应当说西方国家在这方面比东方国家成功得多。

以中国为代表的东方国家发展出了一种中央集权式的直线性的权力运作机制，权力的行政色彩浓厚，虽然这种直线性权力内部也以分工为基础简单地划分了几个权力部门，但它们从属于某一特殊的真正的权力主体，且彼此之间不可能有效监督。这种权力机制是典型的统治奴役型，它可能具有一定程度的高效、稳定，但权力下的颤颤惊惊的个体无平等自由可言。它造就了中国超稳定的封建社会，但人权在这一体制中没有立足之地。

西方从亚里士多德开始就提出了城邦国家的权力一分为三的制度设计问题。一直到孟德斯鸠、美国联邦党人那里才最终明确了“三权分立，互相制衡”的法治国宪政原理。这种权力运作机制的设计可以说是服务性管理型，立法、行政、司法三足鼎立，互相平衡牵制。它或许没有统治奴役型权力机制高效，但在法益保护、人权保障方面作用显著。

近代中国社会在转型过程中，开始吸取西方的三权分立制度，借以重新整合中国数千年来的政治制度。直到今天，我国经重新整合而建构的政治制度有别于上述两类，可以说确有中国特色。作为最高权力机关的“人大”是立法机关，国务院是最高行政机关，最高人民法院、最高人民检察院是最高司法机关，“政协”是统一战线性质的参政、议政机关，但目前尚无宪法性法律对“政协”的法律地位作出规定。表面看来，好象是三权分立，但又不是，因为立法、行政、司法三机关均受中国共产党统一领导。虽然如此，但又与近代中国社会以前的中央集权式的直线性的权力运作机制有明显区别。首先，立法、行政、司法三机关都有较大的相对独立性；其次,行政、司法二机关必须在立法机关所制定的宪法和法律范围内活动；最后，中国宪法司法化机制似乎已经开始启动[1]，违宪审查机制也在议论之中，三机关在逐渐具有可诉性和操作性的宪法规范指引下，在中国共产党领导之下，能够实现一定程度的互相监督。

三机关中，昔日被戏称为“橡皮图章”的“人大”的作用近年来有较大变化。其作为最高权力机关的法律地位已经较明显地显示了出来。这一变化的原因或许有以下几个方面。首先，中国比较成功的经济改革促进了经济主体的市场意识、主体意识觉醒；其次，法治化进程促进了国民的法律主体意识、人权意识、有限政府意识、契约观念、“以权利制约权力”观念的加强；再次，自由、科学、民主的理性主义启蒙精神随文化的繁荣而大大深入人们的头脑；最后，执政党“依法治国”的实践从制度上，实践上逐渐保证了“人大”的最高权力机关地位。当然，从技术措施角度看，“人大”的最高权力机关地位的增强往往与地方人大在地方三机关中地位的加强有直接的关系。“人大”在政治实践中作用的加强，说明了我国政治制度的设计与建构取得了较大进步。

二、地方人大权力来源

地方人大、地方法院、检察院、地方政府三大国家机关是一个地方的公共权力机关，担负地方事务管理的任务，具体负责地方立法、司法与地方行政。三机关统一受中国共产党地方党委领导，同时，在三机关中，地方人大是地方最高权力机关，省（包括部分市）级地方人大往往有地方立法权，并且由它产生地方政府与地方法院、检察院，后者向前者负责并报告工作，接受监督。这就是我国目前地方权力机构配置及运作机制。

人们不禁要问，地方政府与地方法院、检察院的权力源于地方人大，那么地方人大的权力又源自何处？

从形式上看，地方人大的地方最高权力机关的地位源于宪法的直接规定。

宪法第九十六条“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”第一百零五条“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”第一百一十条“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。”第一百二十八条 “地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”第一百三十三条“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”

然而，宪法为什么要如此规定？这就涉及到地方人大权力的实质来源问题。

从宪政视角透视，地方人大权力来源于地方行政区域内享有政治权利的公民的授权。地方人大的法律行为是地方行政区域内享有政治权利的公民“众意”与“公意”的表达。正如我国宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 宪法的这一规定体现了“主权在民”的宪政理念。

“主权在民”的宪政理念在我国纯属外来品，中国法律传统中从来没有这个思想。这一思想之所以产生于西方，与欧洲资产阶级革命有很大关系。欧洲从古希腊开始就确立了正义理念和法治传统，到近代资产阶级思想启蒙运动时期，古典自然法学派的政治思想家们在为资本主义设计制度时，几乎不约而同地提出宪政制度。但对这一制度的论证却是建立在自然法与社会契约论的基础上。

17C—18C古典自然法学派是整个欧洲近代资产阶级革命时期各种自然法哲学的总称，都从自然法理论角度论证资产阶级革命的必要性及其结果形式，是西方自然法思潮发展的顶峰。其最根本的特征在于理性主义，以理性万能摧毁上帝万能。认为法现象不是植根于自然和神，而是植根于人的理性意识，自然法就是理性法。自然状态、自然法和自然权利、社会契约论以及法治主义是古典自然法思想的基本精神。建立在“主权在民”基础上的社会契约论认为人们订立契约，建立社会共同体时委托宪政国家行使管理社会公共事务的权力，但自己的基本权利依然在自己手中，宪政国家的社会公共管理权力必须服从“众意”“公意”。这是一种人民主权、公意决定一切的民主理论。

“众意”“公意”在具体的制度建构中只能表现为公民代表大会——代议机关。代议机关的运作表现为产生行政机关、司法机关、从事立法以及监督活动。从这里我们可以看出，代议机关是最高权力机关，其权力来自社会公民。

今天我们一般认为“自然状态、自然法和自然权利、社会契约论”仅仅是一种假说，与历史的真实情况不符，但奇怪的是，建立在如此假说基础之上的结论——宪政制度却发展势头良好。或许社会契约论作为论证宪政制度显得是一个过于理想化的理论模型，但今天看来，还是有一定价值的，市场经济社会就是一个契约化的社会，在这种社会中，公民个体是微观经济主体，是经济人，理性人，他们不仅作出“生产什么，如何生产，为谁生产”的自主选择，而且选择他们的服务性管理者。因而社会公共管理机关的权力来源于辖区内公民的授权。公民的授权通过代议机关的形式表现出来。

所以，就一个地方辖区而言，我们认为，地方人大是“众意”“公意”机关，因而在宪政视野下，是地方最高权力机关，其最高权力来自地方辖区内公民的主权。由于“众意”仅仅是多数人的意见，“公意”则是符合正义与自由观念的多数人的意见，因此作为地方人大也可能出现仅代表“众意”而不代表“公意”的问题，这种情况下，地方人大应从社会公共利益出发，服从全国人大，因为后者代表全国享有政治权利的公民的“公意”。当然，全国人大也会出现类似情况，如制定“恶法”，这或许是宪政的代价。

三、环保问题与政府责任

人类在发展经济的同时，也发展了破坏自然环境的巨大能力和欲望。实际上，人类对自然界的每一次胜利都遭到了自然界的报复。在较短历史时间内看到的是经济发展和人类进步，在长时间内付出的却是环境破坏和环境质量恶化以及因此使人类生存质量下降的巨大代价。