国家环境保护总局


国家环境保护总局文件

环发[2002]163号




关于进一步加强自然保护区建设和管理工作的通知

各省、自治区、直辖市环保、计划、财政、林业、国土、农业（渔业）、建设厅（委、局）:

　　近年来，由于党中央和国务院的高度重视，在各级政府和有关部门的积极努力下，全国自然保护区建设呈现出良好的发展态势，在数量和规模上都有了较大的增长。截止2001年底，全国共建立自然保护区1551处，面积12989万公顷，占国土面积的12.9%，超过了世界平均水平，初步形成了一个类型比较齐全、分布比较合理的自然保护区网络。自然保护区的管理工作也逐步走向正轨，管理能力和水平有了一定程度的提高。

　　但是，目前自然保护区工作仍然存在许多问题，一些地方、部门和单位对自然保护区事业的重要性认识不足，重视不够，导致部分自然保护区边界范围和土地权属不清，矛盾突出，开发与保护冲突加剧；重数量轻管护，一些保护区面积过大，人口过多，管理机构不健全，管护能力薄弱，资金投入不足，严重地制约了我国自然保护区事业的发展。

　　为进一步贯彻执行《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《条例》）、国务院办公厅《关于进一步加强自然保护区管理工作通知》等法规，克服当前一些自然保护区管理上存在的“批而不建、建而不管、管而不力”问题，在我国自然保护区发展的新时期，坚持以质量效益为主，规模数量和质量效益并举的方针，现就有关事项通知如下：

　　一、抓紧做好自然保护区的划界立标和土地确权工作，明确边界和土地权属。各地有关部门要按照《条例》等的规定，在当地政府的统一领导下，通力合作，加强协调，加快自然保护区内的土地确权、划界和立标工作，确保自然保护区内土地权属明确、界址清楚、面积准确、没有纠纷。目前要重点做好国家级自然保护区内的土地权属和边界确认工作，对有纠纷的土地要优先调处，及时解决。国家级自然保护区的土地确权和勘界立标工作应力争在2003年9月底前完成，并于2003年12月31日前，将国家级自然保护区勘界立标的结果及土地证副件、相关资料等报国家环保总局和有关主管部门备案。

　　二、合理划定自然保护区，加强自然保护区范围、功能区调整工作的管理。自然保护区的划定和规划，应与土地利用总体规划等相关规划相协调，应该坚持面积范围适度、科学和合法的原则，对面积过大、与周边社区矛盾突出且难以按有关法律法规进行管理的，应予适当调整。对自然保护区面积偏小，不能满足保护需要的，可适当扩大，保证必要的保护范围。各类保护区要认真贯彻执行国务院批准的《国家级自然保护区范围与功能区调整及更改名称管理规定》（以下简称《管理规定》），国家级自然保护的名称、范围、内部功能分区一经确定后，原则上不予调整。确因资源保护和管理工作需要，以及交通、水利水电等国家重点建设项目因条件限制必须穿越保护区核心区和缓冲区的，应切实按《管理规定》办理功能区调整手续。对于地方级自然保护区范围与功能分区调整及更名，各地可根据实际情况参照《管理规定》，制定相应的管理办法，进行管理。对擅自调整国家级自然保护区范围、功能分区进行开发建设活动的，应及时调查、制止，并向国务院有关部门报告。

　　三、切实加强自然保护区内资源开发活动的监督管理。各级自然保护区特别是国家级自然保护区要制定和完善总体规划，加强法规制度建设。禁止在自然保护区核心区和缓冲区内开展任何旅游和生产经营活动。与风景名胜区、森林公园、地质公园相重叠的自然保护区，应将自然环境和资源保护作为首要任务，严加管护。要严格遵守《条例》的有关规定，在划定的核心区和缓冲区内，不得出事旅游和生产经营活动。有关部门应协调处理好自然保护区与风景名胜区、森林公园、地质公园的关系，在保护好自然资源和环境的前提下，实现双赢。要严格控制在自然保护区内的各项基础设施建设，确因国家重点建设项目需要在自然保护区实验区内开展的建设活动，必须进行环境影响评价并依法履行报批手续。对涉及自然保护区的环境影响评价要从严把关，并责成开发建设单位落实环境恢复治理和补偿措施。

　　四、强化机构建设，稳定管理队伍，提高管理水平。要采取切实有效的措施，加强自然保护区管理机构的建设，建立健全高效精干的管理机构，力争用2—3年的时间，在已建自然保护区均建立起管理机构并配备相应的管理人员。要组织开展多种形式的业务培训，强化自然保护区的科学研究，不断改善管理和科研条件，努力提高自然保护区的管护能力和水平。要充分调动全社会各种积极力量支持和参与自然保护区的建设与管理，加强与各级政府及其综合职能部门的联系，争取其对自然保护区发展在政策和资金上的支持。要相对稳定自然保护管理体制，已经进行建设和正常管理的自然保护区，不得随意改变管理权属关系。确需调整的，应征得自然保护区原行政主管部门同意，进行固定资产清理和移交，妥善安排管理人员，防止造成国有资产的流失，保证自然保护区管理和保护工作的有效开展。

　　五、建立和完善自然保护区的发展和制约机制，加强对自然保护区的监督检查和管理。各有关部门要依照《自然保护区条例》的规定，加强对自然保护区的指导、监督，严肃依法查处严重威胁和破坏自然保护区保护对象的违法犯罪行为。对管理工作混乱、保护工作不力以及发生重大责任事故的自然保护区管理机构应加强重点监管，限期整改；对批而不建，自然保护区工作长期没有起色，以及自然保护区破坏严重、失去保护价值的，要依照有关规定和程序，由批准单位撤消其命名，并追究有关管理机构及责任人的责任。在建立监督约束机制的同时，也要确立激励促进机制，对建设和管理取得显著成绩的自然保护区管理机构和个人，要给予表彰奖励，为自然保护区发展创造良好条件。要不断研究新情况，总结新经验，及时解决保护区发展中的一些重大问题，为进一步推进我国自然保护区事业健康发展而努力奋斗。

二○○二年十一月十九日



转型时期的刑事政策研究(修改稿)

秦德良

[内容摘要] 刑事政策是一个国家权力机关对已然、未然的犯罪行为的反映。刑事政策是刑事学一体化思想的核心。刑事政策的范围不仅包括刑事立法政策，还包括刑事司法政策、刑事执行政策和刑事社会政策。刑事政策必须以宪法为依据，违背宪法的刑事政策应该归于无效。制度短缺、社会失范的普遍性、新制度的超前性、缺乏操作性以及社会违规、违法行为甚至犯罪行为的普遍性是当代中国转型社会的鲜明的更深层次的总特征。在转型社会条件下，我们应该坚持科学的社会治安综合治理战略，走社会治安综合治理“市场化，法治化，信息化”道路；全面放弃“严打政策”，继续坚持惩办与宽大相结合的刑事政策；实施“轻轻重重”“抓大放小”的刑事政策。

[关键词] 转型时期 刑事政策

刑事政策是一个国家权力机关对已然、未然的犯罪行为的反映。我国正处于转型时期，转型时期的刑事政策是一个值得研究的问题。本文从界定刑事政策的概念入手，试图对我国转型时期的刑事政策进行综合研究。

一、刑事政策的概念与范围

刑事政策的概念与范围中外学者没有取得一致意见，以致于有多少研究者就有多少种定义。总的来看，国内外都有广义说、狭义说、折中说三种观点。但三说的区分标准很模糊，往往因研究者而异。目前我国对这个问题的研究比较有影响的主要是卢建平教授、曲新久教授以及刘仁文博士。

（一）刑事政策的概念与范围的争论点

刘仁文博士认为，关于刑事政策的概念与范围在以下几个方面存在分歧：第一，刑事政策的主体。是国家、国家机关，亦或包括政党甚至社会团体？还是应当将主体定义为社会整体？如果是后者，那么除了国家机关、社会组织外，公民个人是否属于刑事政策的主体？第二，刑事政策的范围。是仅限于立法领域，还是包括司法等领域？是仅仅限于刑事法律领域，还是包括社会政策领域？如果包括社会政策领域，“社会政策”的范围如何界定？第三，刑事政策的手段。是限定在刑罚范围内，还是进行进一步的扩充？如果扩充的话，扩充的范围如何？是扩展到与刑罚制度相联系的有关制度如保安处分等，还是扩展到能够抑制犯罪的所有手段和措施？第四，刑事政策的目的。是单纯为了预防、控制和惩治犯罪呢还是也包括对犯罪嫌疑人和犯罪人的权利保障？亦或有更高层次的目的？等等。[1]

（二）目前我国学者关于刑事政策的概念与范围的观点

1、卢建平教授的观点

卢建平教授从刑事政策学的研究对象或范围方面讨论了刑事政策的概念与范围。他认为， 目前西方学术界主要有广义说、狭义说和折衷说。[2]

第一，“广义的刑事政策学”。瑞典法学家内尔森教授认为：刑事政策就是一个国家的社会总政策中专门处理犯罪问题的那部分；刑事政策是社会政策的组成部分；刑事政策应该与自由、平等、团结、安全等社会发展目标联系起来，应鼓励社会多方面的宏观范围的参与，而不应仅仅依赖传统的刑法武器或刑罚。

第二，“狭义的刑事政策”。德国著名法学家耶赛克、意大利罗马大学教授瓦沙利以及米兰大学教授卢伏伦等人主张，刑事政策学的研究对象就是与犯罪作斗争的各种方法，这些方法既可以是立法的和行政的，也可以是司法的；但他们的出发点是共同的，即对犯罪的一般预防、特殊预防和惩罚。

第三，“折衷说”。波兰华沙大学法学教授安德烈耶夫等人既不主张将刑事政策完全划到社会政策中去，也反对那种认为刑事政策学就是“研究刑法或刑事措施的科学”的观点。法国著名法学家马克·安塞尔更进一步强调刑事政策学研究对象的双重性。在他看来，刑事政策学首要的任务就是将刑事政策作为一个社会现象来研究。在此意义上说，刑事政策学首先是一门研究科学。其次，从应用的或实践的立场出发，刑事政策学应在观察、研究的基础上提出一整套合理有效的打击犯罪、保护社会的战略战术。马克·安塞尔关于刑事政策学研究对象双重性的理论在当今西方刑事政策学界占据了主导地位；他由此提出的刑事政策学的研究范围也得到了西方学者的普遍赞同。现今西方最流行的刑事政策的定义表述为：“从认识论的角度看，刑事政策是对犯罪现象的综合分析，对犯罪现象以及与违法犯罪行为作斗争的方法措施的解析；它同时也是建立在一定理论基础之上的旨在解决广义的犯罪现象的打击与预防所提出的问题的社会和法律的战略。”

从折衷说的观点出发，卢建平教授主张将刑事政策学变为“刑事政治学”比较合适。刑事政治学是对犯罪现象这一公共事务的认识与管理，处于战略的位置，地位较高，而刑事政策一词多指策略，地位相对较低。卢建平教授还主张刑事政策学研究的开展必然带来刑事法领域方法论的革命，主要是实行刑事法律科学的一体化，将刑事政策学、刑法、刑事诉讼法、刑法史、犯罪学、监狱学或行刑学、被害人学等在学科上进行综合或整合，同时也将刑事法学与宪法、行政法、民法、国际法、比较法、人权法等结合起来进行考察。

2、曲新久教授的观点

曲新久教授提出了刑事政策概念界定和学科建构的三定理，他将刑事政策定义为：国家基于预防犯罪、控制犯罪以保障自由、维持秩序、实现正义的目的而制定、实施的准则、策略、方针、计划以及具体措施的总称。他的刑事政策概念界定和学科建构的三定理是：立足于广义论的立场，以政策科学知识为背景，形成刑事一体化的思想。[3]具体说来：

第一，刑事政策概念的界定应当立于广义论的立场上进行，并且需要保持刑事政策之“刑事”特性，需要大致明确其与社会政策的界限，而不至于将刑事政策与一般公共政策混淆起来。广义刑事政策可以区分为刑事惩罚政策和社会预防政策两个基本方面。界定刑事政策的范围，区别刑事政策与一般社会政策的标准有两个，一是目的，二是权力，而权力的标准尤其重要。刑事政策围绕着预防、控制犯罪的目的而展开，并终止于权力所能到达的边际，权力所不能强制、控制、影响或者诱导的领域，不属于刑事政策的范围。换言之，国家、社会以至个人基于预防犯罪、保护社会、维持秩序的目的而对其他组织和个人形成的优势地位以及支配性影响的准则、策略、方针、计划以及具体措施等等内容，均属于刑事政策的范围。

第二，当代政策学的兴起，为我国刑事政策理论尤其是刑事政策一般理论研究提供了新的视角和资源。所以，我国刑事政策实践的特点决定了，政策科学不仅应当而且能够成为刑事政策学科建构的知识背景。

第三，刑事政策一体化思想，乃刑事政策理论的中心思想，按照这一思想，刑事政策被看成是同犯罪做斗争的准则、战略、策略、原则、计划和措施等的总称，是一个开放性的有机整体。刑事一体化的思想既不是将刑事政策包含于刑事法学之中，也不是将刑事法学包含于刑事政策学之中，刑事政策学与刑事法学有着密切的联系，又有着重大的区别。刑事一体化思想应着重从以下三个方面把握：首先，刑事政策的范围已经远远地超出了刑事法律的范围，并构成对于刑事法的指导。刑事政策超出了刑事法，但不是简单而直接地包括刑事法，而是为刑事法学提供指导性知识。刑事政策对于刑法规范的适用获得了指导地位，尽管这一地位是相对的而非绝对的。其次，刑事政策学不是规范学科，而是提供综合性和跨学科知识的科学。刑事政策不仅构成对刑事法的指导，还具体地表现为有目的地适用法律的具体政策性规则和措施、做法，因而又比刑事法律更具体、更灵活，表现出艺术创造性。换言之，刑事政策实践不仅需要理性知识，更需要超理性的直觉、判断、灵感。最后，刑事政策学最为重要的价值在于其批判性和建议性。就广义刑法而言，无论是对于实体刑法、还是刑事诉讼法，还是刑事执行法，刑事政策均立于批判的立场。刑事政策学就是提供批评和建议的学科，而且，它不仅不应满足于对现行刑法提出批评和建议，而且还不应当满足于既定的政策和政策趋向，它对刑事政策自身也展开批评和建议，因而批评性和建议性是刑事政策的突出特征，也就是说，刑事政策分析与研究旨在解决问题，其特点在于它是问题驱动型的；刑事法学的研究是学科性研究，其特点在于它是知识驱动型的。

3、刘仁文博士的观点

刘仁文博士认为，刑事政策是指代表国家权力机关的公共机构为维护社会稳定、实现社会正义，围绕预防、控制和惩治犯罪所采取的策略和措施，以及对因此而牵涉到的犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人所采取的态度。[1]该定义包含或隐含了以下几方面的具体涵义：

第一，刑事政策的内容从总的方面看，包括三个基本方面：第一方面是如何有效地预防、控制和惩治犯罪，这是刑事政策的首要内容。这一点大多数学者的看法应当是相似的，预防着眼于未然，惩治着眼于已然，而控制则着眼于将已经出现或已经有一定规模的犯罪现象控制在最低限度。第二个方面是如何对待犯罪嫌疑人和犯罪人。这一点可能不是所有的学者都同意。刑事政策第三个方面的基本内容是对犯罪被害人的关注。

第二，刑事政策的根本目的是维护社会稳定、实现社会正义。