美国社会学法学家庞德说过：“法律的生命在于它的实行。”这说明法律的实施是十分重要的。法律的最明显的特征在于它的适用性。宪法作为“法律的法律”也不例外，它只有被实施，调整社会关系并发生实效，才能体现其作为法律的价值与作用，才能更有效地树立起法律至高无上的权威——宪法是一个国家的根本大法，它的实施与否尤为重要，关系到国家整个法律体系的尊严与权威。然而，正如有的学者写到的：“在走向法治的今天，普通法律已越来越深入大众生活，为广大民众所熟悉。如刑法早就为人们所熟知，民法和经济法也为广为人们运用来解决自己的纠纷，行政法也在日益走向大众生活，民告官已成为耳熟能详的话语，惟有宪法在现实生活中仍默默无闻，备受冷落。”[1]如何才能保证宪法有效地实施，发挥其应有的实效呢？本文通过查找现阶段我国宪法实施保障中的问题与不足，从而寻求能够适应我国社会发展需要的宪法实施保障途径。


一．我国宪法实施保障制度的现状。

宪法保障制度，即所有能够使宪法实施过程顺利进行、各类主体严守宪法、并使宪法规范落实实现的制度的总称。我国宪法实施的保障制度是在1954年宪法中首次确定并开始运行的，主要包括宪法修改、宪法解释、宪法监督等，由于设计上的不足和缺少具体程序，加之“左”倾思想干扰，这些规定的宪法保障作用未能得到很好的发挥。“文革”中被置一旁而名存实亡。1975年宪法彻底取消了宪法保障制度的规定，形成这方面的立宪空白。1978年宪法虽然规定了宪法监督和宪法解释，并有所改进，但还是达不到1954年立法的水平。直到1982年现行宪法颁布，我国的宪法监督保障制度才趋于定型。依照宪法规定，我国宪法实施的监督和保障制度主要有以下内容：一是规定了宪法的最高法律地位和效力。宪法是“国家根本大法，具有最高的法律效力”，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”这是对宪法实施提供的宣言性保障，其意义在于为其他宪法保障体制提供最高宪法依据，并具有推动宪法意识建设的巨大社会政治作用。二是规定了宪法的严格修改程序。宪法修改必须由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议，并由全国人大全体代表的三分之二以上的多数通过，以维护宪法的稳定性，保障宪法的严肃性。这是对宪法实施的程序保障。三是规定了监督和保证宪法实施的机构。宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，是行使宪法监督权机关。全国人大常委会解释宪法，县级以上地方各级人大及其常委会在本行政区域内保证宪法和法律的遵守和执行，从而建立起从中央到地方监督和保证宪法实施的体系。根据《全国人民代表大会组织法》的规定，由全国人大设立的各专门委员会协助最高国家权力机关行使监督宪法实施的职权。这些规定表明了我国宪法监督体制的重大发展。它不仅弥补了原来由全国人大行使监督宪法实施职权的不足，保证了我国最高国家权力机关得以经常性行使这一职权，而且各专门委员会又可在这方面从事具体的审议工作，使这一工作加强了组织基础。四是强调一切组织和个人都有保证宪法实施的职责。它规定：“全国各族人民，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责。五是规定了严密的法制监督体系，这是对宪法实施的统一性和合宪性保障。这套自上而下比较严密的法制监督体系，有力地维护了宪政法制体系的运行。


二．现阶段我国宪法实施保障存在的问题。

现行宪法实施20年来，党和国家重视宪法宣传教育，公民的法制观念和宪法意识逐步增强，遵守执行宪法总体收效较好。但是，也确实存在一些不能令人满意的现象，暴露出现阶段我国宪法实施的保障制度中存在诸多问题。


（一）宪政思路需要改进。

我国社会主义民主宪政制度就是人民代表大会制度，这一制度设计就是为了科学地配置权力，使其形成有效制约。我国现行宪法按照民主集中制原则，在人民代表大会体制下，对国家权力资源的配置总体是科学合理的，但我们也应该看到，不时出现的地方保护主义、部门保护主义、执行难等问题，不时发生的一些违宪现象，与国家权力资源配置在某些方面不尽科学合理，以及未能切实贯彻权力制约原则有关。特别是对执法权的制约力度不足：一是立法对执法缺乏有效制约，人大及其常委会缺少对“一府两院”活动的实质控制权力，既无财政和人事任免等直接有效控制权，又无审计监督和其他有效手段，无法制约执法过程，致使人大监督难以落实；二是执法权力内部缺少相互制约机制，除了刑事案件办理中法律规定公安机关、检察机关和人民法院存在一定程度的相互制约外，其他执法活动都只有本系统内部上级对下级权力行使的单向监督，执法权力间的平行和交叉双向制约均不存在；三是具体执法机能的配置与运行缺乏相互制约，造成为政不廉，工作低效，执法不力，执法效果不佳。


（二）宪法立法与宪法的实际需要有一定差距。

我国宪法法制化建设进度很快，但未产生应有的宪法效益，关键问题在于宪法立法本身与宪法实施的实际需要差距太大。宪法立法的需要无法满足，宪法调整处于无序或被动状态，已有的宪法理论有些是不符合现阶段中国宪法实施的实际，有些是盲目照搬外国法条，只求立法“民主”而不考虑有无可行性，有些是闭门生造缺乏实际规范作用。宪法规范具有一般法律规范的共同属性，又有不同于其他法律规范的特点，宪法规范的突出特点就是它的原则性、概括性、纲领性和抽象性，要使宪法得以真正实现，有待相关配套的法律使之具体化。我国立法工作已经取得了巨大的成就，以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系已初步形成，但还不完善。其表现主要有两个方面：一是《宪法》有许多原则性的规定还没有相应的法律加以具体化。二是有些规定虽有法律加以具体化但质量不高。


（三）宪法实施监督成效不大。

我国宪法实施监督的法定体制是全国人大和全国人大常委会行使监督和保障宪法实施的权力，这一体制在理论上是有优越性的，但在实际中却多有漏洞，监督不力。一是全国人大和人大常委会的监督和保障在实际上是很难做到的，全国人大每年开会一次，每次半个月左右，根本没有处理宪法监督和保障工作的时间条件。人大常委会每两个月开会一次，普通立法工作之繁重和大量日常性工作使其无法以足够精力行使宪法监督和保障的权力。全国人大及其常委会中精通法律的专业人士少（组成人员来自各部门、各地区、各方面、各民族）也使其难以胜任宪法监督工作。此外，全国人大各专门委员会虽然按法律规定有责任协助全国人大及其常委会进行有关规范性文件的合宪性审查，但目前对审查备案的省级地方性法规已感力不从心。宪法的有关规定，在很多情况下只能是流于形式。二是缺乏与宪法监督相配套的宪法性法律或规定，对监督宪法实施的具体工作机构、对象、方式、程序等没有相应的制度，使全国人大及其常委会行使宪法监督权无具体的法律规定和制度可供遵循。


（四）宪法在司法领域的适用性未能得到发挥。

宪法的适用性得不到体现，宪法不能像其他法律那样进入诉讼。从我国的司法实践来看，建国到如今，我国宪法还未成为人民法院裁判案件的直接依据，主要有两个原因：一是宪法本身具有高度的抽象性。宪法规定的是国家的根本制度和根本任务，是对国家政治结构、经济制度、社会制度和公民的基本权利与义务的规定。因此，宪法从其内容上来看具有高度的纲领性和原则性，同时它又没有具体惩罚措施，其法律效力往往是通过普通法律法规来实现的，而不将宪法直接引入诉讼程序。二是从历史来看，这似乎是我国司法实践的一个惯例。早在1955年7月30日最高人民法院研字第11298号对当时的新疆省高级人民法院曾作过一个批复，规定：“在刑事判决中，宪法不宜引为论罪科刑的依据。”依据这个批复，在实践中就类推出这样的惯例，即宪法既然不能作为刑事判决的依据，那么，它也就不能作为民事、行政等判决的依据了。至1986年10 月28日，最高人民法院在给江苏省高级人民法院“关于制作法律文书应如何引用法律规范性文件的批复”中详细规定了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例可以在制作法律文书中被引用。可见，该批复并未将宪法列入可以引用的法律规范文件之中，即对宪法是否可以被人民法院引用来判案采取回避态度，即不肯定，也没有明确否定。正是这两个“批复”的作用，使得“宪法不进入诉讼”这一习惯延续至今。

显然，宪法不能进入诉讼在法理上是不通的。首先，宪法作为根本大法，它具有法律性和适用性。在这点上，和民法、刑法等法律都是一样的；其次，宪法有自己的实在内容，即公民的权利义务和国家机关权限的划分及行使，是具有可诉性的；再次，尽管宪法的规则具有很强的原则性和高度的概括性，但这一点正好弥补了法律具有不周全性的漏洞，从而能灵活处理各种新的问题和新情况；最后，宪法作为根本大法的地位也是其他法律替代不了的，它是我国法治建设的关键之所在。因此，宪法进入诉讼是有充分理由的，是目前我国宪法实施中亟待解决的问题之一。


（五）宪法意识未在社会中真正树立。

古代思想家孟子云“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”宪法也“不足以自行”，宪法的实施需要全社会自觉地把宪法意识作为最高意识，把遵守宪法作为做高的行为准则。因此，提高广大人民的宪法意识，是保障宪法实施的重要条件之一。

宪法意识是法律意识的一种。它包括立宪、修宪、守宪、护宪等各方面的思想认识，核心是树立宪法是国家大法，违宪是最严重的违法的观念。我国有着漫长的封建社会历史，旧中国基本上没有实行过民主，因而也就不可能有作为“民主制度法律化”的宪法，这的导致人民宪法意识十分淡薄的历史原因。新中国成立后特别是党的十一届三中全会以后，随着社会主义民主和法制的发展，我国公民的法律意识逐步增强，但由于宪法还没有进入诉讼领域，社会主体在现实生活中难以全面地感受到宪法所带来的价值，主体与宪法处于脱离状态，这是造成人民宪法意识淡薄的现实原因。许多人存在着“法律很近，宪法较远”的错误想法。人们普遍认为违反刑法、民法、诉讼法等是违法行为，应当受到法律制裁，但对违反宪法的行为是否应追究法律责任却存在模糊认识，以致产生“只怕违法，不怕违宪”的错误观念。


三．我国宪法实施保障制度的完善。

（一）完善宪政制度设计，强化权力制约。

1．改进国家权力的配置。

宪法既是授权之法，又是控权之法。国家权力包括立法权、行政权和司法权。在立法权方面，应该进一步明确全国人大常委会和国务院之间的权限范围，进一步明确中央立法机关和地方立法机关之间的权限，以避免下位法对上位法的抵触和重复，避免同位法如规章与规章之间的冲突和矛盾。在行政权方面，存在有的部门改该管的不管，不该管的硬管等现象。前者是权力的缺位，后者是权力的越位。在行政机构的设置上，应该进一步明确政府职能，界定不同部门的职责范围，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。避免“精简——膨胀——再精简——再膨胀”。在司法权方面，侦查权、检察权、审判权、执行权应科学配置，按照公正司法和严格执法的要求、健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运作的司法体制，从制度上保障审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，切实维护社会的公平与正义。在推进司法体制改革的过程中，应该立足宪法，从宪政体制整体和宏观的角度，构建改革方案。

中国农业银行


中国农业银行城镇集体商业贷款管理暂行办法

（1990年12月12日中国农业银行以农银发（1990）248号文印发）

第一章 总 则
第一条 城镇集体经济是社会主义经济的重要组成部分。城镇集体商业对发展生产、繁荣市场、扩大就业、满足人民生活起着重要作用。为加强集体商业贷款依法管理，提高信贷资金营运效益，促进城镇集体商业健康发展，根据《借款合同条例》、《中国农业银行贷款管理通则》及有关法规、政策，特制定本暂行办法。
第二条 办理集体商业贷款，要认真贯彻企业自力更生为主的精神，服从国家经济和金融政策，坚持信贷原则，支持日用工业品下乡和农副产品进城，扩大城乡物资交流，促进国民经济持续、稳定、协调发展。
第三条 办理集体商业贷款，必须维护银行经营自主权。任何单位和个人不得强令发放贷款和阻挠收回贷款，确保贷款使用的效益性、周转性、安全性。

第二章 贷款对象、条件
第四条 国营商业和供销社归口管理的集体商业、街道举办的集体商业以及其它形式的集体商业。包括：
一、从事商业零售、批发业务的集体商店（公司）；
二、从事饮食、服务、修理、科技咨询等服务行业的集体性质企业；
三、集体商业办的生产加工企业和“三来一补”企业；
四、县（市）以上乡镇企业供销及其他商业性质专业公司；
五、以集体商业为主体的经济联合体及合资经营、合作经营等形式的企业。
第五条 凡向农业银行申请贷款的城镇集体商业企业必须具备以下条件：
一、持有县（市）以上工商行政管理部门核准，具有法人资格的营业执照；
二、有健全的组织机构，实行集体所有制企业管理，有固定的经营场地、设施，实行独立核算，自负盈亏。企业财产应参加保险；
三、遵守国家政策法令，在核准的经营范围内经营，拥有按银行规定比例的自有资金，能按规定补充自有流动资金；
四、在农行开设基本帐户，接受银行信贷监督，有健全的财务制度，并能按期向开户银行报送财务计划和统计、财务报表。

第三章 贷款原则
第六条 办理各项贷款必须坚持如下原则：
一、以企业自力更生为主，银行贷款为辅；
二、区别对待，择优扶植；
三、借款自愿，贷款自主；有借有还，到期归还本息；
四、有适销适用的商品物资作贷款保证。

第四章 贷款种类、期限、利率、方式
第七条 城镇集体商业贷款种类：
一、商品流转贷款。用于企业经营所需周转资金不足的部分，贷款期限按照企业合理的经营周转期确定，一般3—6个月，最长不得超过12个月。
二、工业流动资金贷款。用于集体商业办的工业生产加工中所需流动资金不足部分。贷款期限按照企业合理的生产、加工周期确定，最长不得超过12个月。
三、基础设施贷款。用于企业为改善经营条件、适度扩大经营规模、修缮和增添网点、仓储设施、交通运输工具所需资金不足部分，以及集体商办工业技术改造项目资金不足的小额资金需要。不得兴建楼、堂、馆、所。贷款期限按照投资少、见效快的要求，一般为一至二年，最长不得超过三年。
四、科技开发贷款。用于集体商业或具有贷款偿还能力的集体科技开发企业，应用、开发新产品、新技术、新工艺和新材料所需周转资金和小型检测设备、技术软件购置的资金不足部分。贷款期限按照企业合理的经营周转和科技开发项目及效益状况确定。参与经营周转的最长不得超过12个月，用于设备购置的一般为二年，最长不得超过三年。
第八条 城镇集体商业贷款按照国家现行规定的贷款利率执行。
第九条 根据企业不同的信用等级、贷款风险程度采取信用、担保和抵押贷款方式。
一、对特、一级信用企业，商品流转贷款一般可采用信用贷款方式；
二、二级信用以下集体商业采用担保贷款或抵押贷款方式；
三、基础设施贷款和科技开发专项贷款，集体商业均采用担保、抵押贷款方式。
以上方式亦可结合使用。

第五章 贷款程序
第十条 凡企业申请借款时，必须提前15天向开户银行递交符合规定要求的书面借款申请书，并附报有关文字资料。
第十一条 贷款行接到借款企业借款申请书后，必须认真地进行审查。主要审查下列内容：
一、借款企业是否是经济实体，是否符合贷款条件；
二、借款用途是否在核准经营的范围内，是否符合国家的方针、政策和市场需要；
三、使用贷款的可行性和经济效益情况；
四、借款额度、自有资金比例等是否符合贷款政策规定；
五、借款企业的经营能力和偿还能力（包括担保人和抵押物品是否符合规定）、信用程度；
信贷员根据综合审查情况，写出可行性报告，并签注初审意见。
第十二条 按流动资金贷款、基础设施贷款和科技贷款的额度大小，确定的分级审批权限，根据审查人员的初审意见进行审批。不得超越权限审查批准贷款，非信贷部门和无权审批人员不得批准贷款。
第十三条 对借款申请经银行审查批准后，借贷当事人按照《借款合同条例》的规定要素签订借款合同。借款申请书，有关借款凭证，担保、抵押贷款协议书和当事人同意修改借款合同的有关书面材料等，均是借款合同的组成部分。
第十四条 借款合同签订后，借贷双方可按规定办理借款手续。信贷员要将借款事项进行登记，并由会计部门将借款转入借款方基本帐户使用。
第十五条 贷款发放后，贷款方要对借款企业状况进行定期（不定期）检查。主要检查下列内容：
一、借款是否按合同规定用途使用，有无挤占、挪用、冒名、转贷情况；
二、经营状况好坏，自有流动资金有无抽调、外借、投资等；
三、借款担保人、借款抵押品有无变化，偿还借款能力有无变化。
检查后对发现的问题及时予以纠正，并写出检查报告。
第十六条 贷款行在贷款到期前10天要向借款方和担保人发出借款到期偿还通知书；贷款到期，银行要按合同约定日期收回贷款。如遇客观特殊情况借款方不能如期偿还借款，借款方和担保人必须在借款到期前10天递交书面延期偿还借款申请书，经贷款行审查批准，办理延期偿还贷款手续，方可延期。对未按期收回的贷款，要按逾期贷款处理。如果是担保、抵押贷款，即按借款合同约定的条件积极收回贷款。

第六章 贷款管理方式
第十七条 根据企业编制的借款计划，经信贷部门审查，各分行在总行下达的商流贷款规模内，统筹安排城镇集体商业贷款，合理使用。
第十八条 集体商业在银行要分别开立存、贷款帐户，实行存、贷分户管理。
一、企业只能在农行设立一个基本帐户，办理转帐资金的收付和按照国家现金管理的规定办理现金的收付，并应开设企业专用基金存款帐户，办理专用基金的收支。
二、企业贷款帐户，根据有关规定对流动资金贷款、基础设施贷款和科技开发贷款分别在规定科目内核算。对非正常贷款亦应按总行规定设立帐户，信贷部门建立卡片，定期与会计帐核对进行监测考核和调整。
第十九条 要严格结算纪律，借款企业不得预付预收货款；要加强银行承兑汇票的审查和管理，按照规定签发和承兑商业汇票。签发商业汇票必须以合法的商品交易为基础，严禁签发融资性的或其它非商品交易的银行承兑汇票。企业资金周转发生困难时可持银行承兑汇票申请贴现，开户行在资金可能和票据符合规定的情况下应予办理。
第二十条 根据借款合同确定的还款期限，建立贷款按期限管理档案，按借款合同规定偿还期收回贷款。确须延期的只准办理一次。延期时间：流动资金贷款不得超过原定期限的一半；基础设施贷款、科技开发贷款，最长不得超过一年；担保贷款延期要与担保人重新办理贷款担保协议；抵押贷款到期不得延期，银行根据借款合同规定，处理抵押物品，收回贷款本息。
第二十一条 根据《商业企业信用等级评定和信贷管理试行办法》评定集体商业的信用等级，实行贷款等级管理。对集体商业未评定信用等级的，按信贷部门分类排队进行管理。
一、对特、一级信用企业可以实行定额管理，对其临时贷款、基础设施贷款等可优先安排，并可办理贴现；
二、对二级信用企业，采取控制贷款余额，收旧贷新，周转使用。如果购进适销对路确有效益的商品，可适当予以解决；
三、对三级信用企业，压缩贷款总量，采取多收少贷的办法，促其转化。如遇特殊情况确须增加贷款，必须经县（市）支行核准后方可发放贷款；
四、对经营管理混乱、资不抵债、长期严重亏损的企业，只收不贷，并积极落实债务、清收全部贷款；对季节性亏损，年内不亏损的，可不按亏损企业对待。
五、对实行担保、抵押贷款的企业，保证人必须具有法人资格，资信可靠，具有代偿借款本息的能力。抵押物必须符合有关规定。对风险较大的担保、抵押贷款除与企业签定借款合同和办理公证外，银行还要与企业主管部门签定“债务承诺书”，一旦企业经营亏损、资不抵债或破产、倒闭，贷款到期借款人不能偿还时，主管部门负有连带偿还借款本息的责任。
第二十二条 集体商业企业自有流动资金要逐步达到占商品及材料库存金额年平均的60％以上，未达到的，必须每年在公积金中拿出50％以上进行补充。调价库存增值的资金，要如数补充自有流动资金。对自有流动资金未达规定比例的企业，已参加商品周转的自有流动资金和公积金不准抽走挪作它用。新开户申请贷款的集体商业和所属生产加工企业自有流动资金比例必须达到60％以上。
第二十三条 对基础设施贷款和科技开发贷款参照固定资产贷款和科技开发贷款管理办法的规定，以项目为单位，全过程实行程序化、规范化管理。

第七章 监督与制裁
第二十四条 银行信贷部门要定期检查信贷政策、原则的执行情况和贷款企业执行国家政策、法令的情况。要经常深入企业调查贷款使用和企业经营情况，按季进行经济活动分析，帮助企业改善经营管理，提高信贷资金的社会、企业和银行经济效益。银行要参与企业承包、租赁的全过程，特别要抓紧贷款债务的落实，防止短期行为，确保贷款的安全。要健全信贷资料档案，努力实现制度化、规范化、科学化管理。
第二十五条 下列行为属于违规行为。
一、不按规定用途使用贷款的；
二、贷款到期既不偿还又不办理延期手续的；
三、用贷款垫付税金、管理费和其它非生产性开支的；
四、不按计划处理有问题资金和有问题商品的；
五、出租出借银行帐户，转借转让银行贷款的；
六、未通知银行变更企业名称、经营范围、经营形式、改变住所、场地的；
七、未通知银行合并、分立、出租、拍卖企业，转让、出租、拍卖财产、处理抵押品的；
八、违反国家政策、法令、哄抬物价、囤积居奇、买空卖空进行非法经营的；
九、设立假帐，在财务决算中搞应摊不摊、应报不报、弄虚作假、虚盈实亏的。在它行开立结算帐户，进行资金体外循环，逃避银行监督的；
十、不按银行规定增补自有流动资金和擅自抽调自有流动资金的；
十一、不能定期（季、年）向开户行报送会计报表和有关资料的。
第二十六条 制裁规定
发现上述违规行为之一的应实行信贷制裁，情节严重的可并处：
一、按规定实行加息；
二、强行扣收贷款本息一部分或全部；
三、停止发放新贷款；
四、改支票结算为存折结算；
五、冻结帐户。

第八章 附 则
第二十七条 本暂行办法由中国农业银行制定，解释、修改亦同。各分行根据当地实际情况制定实施细则，并报总行备案。
第二十八条 乡村的集体商业服务业贷款和农村信用合作社发放的同类贷款，可参照本办法执行。
第二十九条 本暂行办法自颁布之日起执行，过去有关规定与本暂行办法相抵触的，以本暂行办法为准。