江西省萍乡市人民政府


萍乡市城市居民最低生活保障办法


2001.01.01

萍乡市人民政府

第一条 为了建立健全城市社会保障体系，保障我市城市居民的基本生活权益，维护社会稳定，促进经济发展和社会全面进步，规范城市居民最低生活保障制度根据国务院《城市居民最低生活保障条例》的规定，结合我市实际情况，制定本办崐法。
第二条 最低生活保障是指各级人民政府对生活水平低于最低生活保障标准的城市居民提供必要的货币和实物帮助的社会救济制度。
第三条 城市居民最低生活保障，遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。
第四条 持有本市非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于我市城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助崐的权利。
第五条 城市居民最低生活保障制度实行政府负责制。民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作；财政部门按照规定落实城市居民最低崐生活保障资金；统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门分工负责，在各自的职崐责范围内负责城市居民最低生活保障的有关工作。
县（区）民政部门以及街道办事处和镇人民政府（以下统称管理审批机关）负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。
居民委员会（未设居民委员会的镇民政所）根据管理审批机关的委托，可承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作。
市民政部门负责全市城市居民最低生活保障的管理工作。
第六条 城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用和财政承受能力确定，并将随物价指数的变动和社会生活水平的提高以及财政收崐入的增长适时调整。
市、区的城市居民最低生活保障标准，由市民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报市人民政府批准并公布执行。县的城市居民最低生活保障标准，由县崐人民政府民政部门会同县财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报崐市人民政府备案后公布执行。
城市居民最低生活保障标准需要提高时，依照前两款的规定重新核定。
第七条 最低生活保障对象包括：
（一）无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人、扶养人、抚养人的居民；
（二）领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；
（三）在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民；
（四）其他家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民。
第八条 有下列情况之一的城市居民，不享受最低生活保障待遇：
（一）拥有价值超过３０００元以上的非生活必需的高档消费品的；
（二）金银首饰折合现金和有价证券、银行存款、现金累计人均达１０００元以上的；
（三）日常生活消费明显高于本市城市居民基本生活水平的；
（四）在申请和享受最低生活保障期间无正当理由拒绝劳动部门、单位及街道办事处、镇人民政府就业安排的；
（五）违反《中华人民共和国收养法》、《江西省计划生育条例》的；
（六）因违法犯罪正在服刑的；
（七）有经济能力的法定赡（抚、扶）养义务人因不履行义务，造成被赡（抚、扶）养对象生活困难的；
（八）因吸毒、赌博等造成生活困难的。
第九条 本办法所称的家庭成员，是指具有法定赡养、扶养和抚养关系共同生活的人员。
第十条 本办法所称收入，是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入。具体包括：
（１）工资、薪金；
（２）生产、经营收入；
（３）劳务报酬；
（４）利息、股息、红利；
（５）财产租赁、转让收入；
（６）按国家规定取得的补贴、津贴；
（７）福利费、救济金、救济物品；
（８）赡养费、扶养费或者抚养费；
（９）家庭成员通过其他方式获得的收入。
第十一条 家庭收入按以下方法计算：
（一）有劳动收入（不含在校学生）的居民，按实际收入计算。无法核实的，按每月２００元计算收入；
（二）非劳动收入按实际应得计算。
城市居民按照国家规定享受的抚恤金、补助金及现役义务兵家庭领取的优待金不计算家庭收入。
第十二条 最低生活保障资金由县（区）政府列入财政预算，市财政给予适当补贴，纳入社会救济专项资金支出科目，专项管理，专款专用。政府鼓励社会组织崐和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助，所提供的捐赠资助，全部纳入当崐地城市居民最低生活保障资金。民政对象原享受的救济标准及资金渠道保持崐不变。
市最低生活保障办公室和管理审批机关的工作经费，由市、县（区）财政部门列入预算。
第十三条 需要享受城市居民最低生活保障的家庭，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《萍乡市城市居民最低生活保障申请表》。
第十四条 城市居民最低生活保障待遇，由其所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，并将有关材料和《萍乡市城市居民最低生活保障审批表》及初审意见报送县（区）民政部门审批。
县（区）民政部门及街道办事处和镇人民政府为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应接受调查，如实提供有关情况。
第十五条 县（区）民政部门经审查，对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，应区分下列不同情况批准及享受城市居民最低生活保障待遇，并将审崐批结果报市民政部门备案。
（一）对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，批准其按照城市居民最低生活保障标准金额享受。
（二）对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于城市居民最低生活保障标准的差额享受，实发数额为最低生活保障标准乘以家庭人口数减去家庭月总收入。
第十六条 县（区）民政部门自接到申请人提出申请之日起到３０日内办理审批手续，对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的城市居民，发给《萍乡市城崐市居民最低生活保障证》，并以货币形式按月下拨到街道办事处或镇人民政府，由街道办事处或镇人民政府发给保障对象，必要时也可以给付实物。对不符合享受城崐市居民最低生活保障待遇条件的城市居民，应当书面通知申请人，并说明理由。
第十七条 对经批准享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民，由管理审批机关采取适当形式以户为单位向社会张榜公布，接受群众监督。任何人对不符合法定条件而享受城市居民最低生活保障待遇的，都有权向管理审批机关提出意见，管崐理审批机关经核查，对情况属实的，应当予以纠正。
第十八条 享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入发生变化的，申请人应当在３０日内告知管理审批机关办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障金的手续。
城市居民最低生活保障对象实行动态管理，管理审批机关应当对辖区内享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查，期限最长不超过六个月。
在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。
第十九条 持有《萍乡市城市居民最低生活保障证》的城市居民可享受政府规定的有关优惠政策。
第二十条 县（区）民政部门及街道办事处、镇人民政府、居民委员会（民政所）应建立健全工作责任制，完善发放手续，公开救济办法、救济对象、救济标准。崐建立保障对象个人档案，专人、专柜管理。
第二十一条 财政部门、审计部门依法监督城市居民最低生活保障资金的使用情况。
第二十二条 从事城市居民最低生活保障管理审批工作的人员有下列行为之一的，给予批评教育，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭拒不签署同意享受城市居民最低生活保障待遇意见的，或者对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭故意签署同意享受城市居民最低生活保障待遇意见的；
（二）玩忽职守、徇私舞弊，或者贪污、挪用、扣压、拖欠城市居民最低生活保障款物的。
第二十三条 享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民有下列行为之一的，由县（区）民政部门给予批评教育或者警告，追回其冒领的城市居民最低生活保障崐款物，情节恶劣的，处冒领金额１倍以上３倍以下的罚款：
（一）采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市居民最低生活保障待遇的；
（二）在享受城市居民最低生活保障待遇期间家庭收入情况好转，不按规定告知管理审批机关，继续享受城市居民最低生活保障待遇的。
第二十四条 城市居民对县（区）民政部门作出不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。
第二十五条 本办法具体应用中的问题由市民政部门负责解释。
第二十六条 本办法自２０００年１月１日起施行，市政府１９９７年颁发的《萍乡市城镇居民最低生活保障暂行办法》同时废止。

　　摘要：类似必要共同诉讼允许各共同诉讼人单独起诉、被诉，而不强制他们必须共同进行诉讼，当且仅当共同诉讼行为发生时才具有统合确定性之诉讼。本文剖析了我国必要共同诉讼存在的问题：我国并没有设立类似必要共同诉讼制度，未将必要共同诉讼予以细分，对可以允许分开审理的案件，法官却滥用职权追加当事人，损害了当事人的处分权。本文从类似必要共同诉讼的适用范围对我国的类似必要共同制度进行研究。在我国设引入类似必要共同诉讼制度，有助于与实体法相协调，以便在解决纠纷的同时实现对当事人的程序保障，保护当事人的处分权，更加方便当事人进行诉讼，节约司法成本。


　　一、我国必要共同诉讼制度的现状

　　当前我国以诉讼标的为准将共同诉讼分为必要共同诉讼与普通共同诉讼，前者的诉讼标的是共同，后者的则是同一种类的。依照我国《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第43条至第56条的规定，诉讼标的共同的必要诉讼有九种类型。我国立法将应当作为类似必要共同诉讼对待的共同诉讼当作必要的共同诉讼来对待。比如有关按份共有、继承、保证人与被保证人的共同诉讼。在这些诉讼中，有关共同诉讼并非必然要共同参加诉讼，而是享有单独起诉、被诉权，而我国当前立法并没有专门设计出一种共同诉讼制度——类似必要共同诉讼制度来与之对应，我国的必要共同诉讼制度在某种程度上与域外的固有必要共同诉讼制度相类似。

　　此外，我国的必要共同诉讼也疏漏了这样一种因同一事实或原因引起的具有牵连关系的诉讼。除诉讼标的共同与同一种类之外，还存在一种诉讼标的有牵连的共同诉讼。数名当事人之间不是拥有共同的诉讼权利与义务，而是各自的权利与义务，但是各个权利之间具有一定的牵连性：比如无意思联络的数人侵权案件，法院在碰到此种类型的案件时将如何处理呢？如果按照必要的共同诉讼来处理，则因为数名当事人之间并不是存在共同的权利与义务，因而，法院无权这样做；如果按照普通的共同诉讼处理，则法院的判决会波及到其他当事人，而这又与普通的共同诉讼人之间的判决具有独立性这种规定相矛盾，因而，法院也不能按照普通的共同诉讼处理。针对这种类型的案件，我国法律便出现了法律真空。

　　二、我国设立类似必要共同诉讼制度的必要性

　　从宏观的角度看，类似必要共同诉讼制度有助于程序正义的实现，有助于推动整个社会的法治进步。因而，我们有必要引进该制度。

　　（一）与实体法相协调的需要

　　固有必要共同诉讼是以实体法上的共同请求权为基础的，而类似必要共同诉讼除此之外还具有单独请求权，尽管实务界中将共有财产案件视为必要共同诉讼，然而这仅仅是针对共同共有而言的，具体到按份共有，共有人可以单独主张其份额，在这种共同共有关系中，各个共同人享有单独的实体法上的处分权，在这一点上，按份共有与共同共有则大有不同。因而，类似必要共同诉讼人享有实体法上的单独请求权。

　　（二）维护当事人的处分权

　　共同诉讼当事人有权决定是否起诉、采取何种方式起诉，但我国法院对某些本来可以分开审理也可以合并审理的案件，均视为应当合并审理。法院利用自己的职权强制追加当事人，这样做在某种程度上侵犯了当事人的自由处分权，干预了当事人的处分权利，损害了当事人的诉讼主体地位，是职权主义的表现。在市场经济日益发达的今天，个人本位越来越突出的情况下，将必要共同诉讼作出划分，引进类似必要共同诉讼制度，对我国民主与法治的建设也有着十分重要的意义。

　　（三）方便当事人的需要

　　类似必要共同诉讼有助于缓解当事人适格的要求。类似必要共同诉讼并不像固有必要共同诉讼那样，必须所有的共同诉讼人都参加方为适格，这样严格的条件不能使得当事人便捷的起诉，不能够帮助法院迅速的判决，因而不利于对当事人权利的救济。引进类似必要共同诉讼制度，实质上是缩小了固有必要共同诉讼的适用范围，从而扩大了当事人适格的范围，强制所有共同诉讼当事人一起进行诉讼的案件类型降低了，使当事人更容易提起诉讼，更利于缓解当事人适格的要求。[1]更加方便当事人，实现以人为本的社会关怀。

　　三、我国类似必要共同诉讼的制度设计

　　类似必要共同诉讼制度的具体制度设计包括类似必要共同诉讼制度的成立标准，类似必要共同诉讼制度的适用范围，类似必要共同诉讼人的地位。

　　（一）类似必要共同诉讼的成立标准　　　　　　　　　　　　

　　统合确定可以说是判断类似必要共同诉讼的重要标志，然而，理论界对统合确定的范围有所争议。类似必要共同诉讼的统合确定涉及两个问题的权衡——处分权保障与统一裁判。因而，我们在确定统合确定范围的大小时，不得不考虑到这两个问题的取舍。一方面，如果扩大统合确定的范围，则必定有利于裁判的统一性，但是这样势必损害当事人的处分权；另一方面，如果缩小统合确定的范围，则必定有利于当事人的处分权，但也不利于裁判的统一性。

　　鉴于裁判的一致性在某种程度上出现了一定的缓和，这里就有必要使得处分权保障向裁判的一致性作出一定的让步。因而，我们可以适当扩大统合确定的范围。但是如果适用论理上的统合确定学说，则会使得判决过于重视裁判的一致性，而忽视当事人的处分权。笔者主张采取法律上的统合确定说，也就是说，既包括诉讼法上的统合确定又包括实体法上的统合确定，类似必要共同诉讼的统合确定不仅是指既判力由一个共同诉讼人波及另一个共同诉讼人，而且还包括诉讼标的在实体法上具有不可分的情形，从而实现尊重当事人的处分权与实现裁判的统一性二者之间的平衡。

　　（二）类似必要共同诉讼的适用范围

　　在确定了类似必要共同诉讼的适用标准之后，类似必要共同诉讼的适用范围便较容易确定。笔者主张采用概括式与列举式相结合的方式，以广义上的统合确定性（诉讼法上的统合确定性与实体法上的统合确定性）为指导。总的来说，类似必要共同诉讼所包括的案件类型包括：因同一事实或原因而提起的形成之诉或者确认之诉(例外情形下的给付之诉)；因诉讼上代位而提起的诉讼；因诉讼法上的统合确定性而产生的诉讼；因实体法上的统合确定性而产生的连带责任之诉；以及其他不属于固有必要共同诉讼的诉讼。适用类似必要共同诉讼的案件类型主要有：

　　1、无意思联络的数人侵权案件。无意思联络的数人侵权案件是指虽然数名侵权人起初并没有共同侵权的过错，但是实际上却又因为偶然因素而致使同一损害。其特征为：首先，各个行为人起初并没有共同侵权的过错，即共同的故意或者过失。其次，各个行为人实际上却又因为偶然因素而致使同一损害。既然数名侵权人没有共同过错，那么法律上就不能按照共同侵权来判案，而应当按照各个侵权人的过错大小来确定他们的责任，而非连带责任。同时各个侵权人又是基于同一事件而具有一定的牵连性，因而，法院应当对其作出统合确定的判决，将整个侵权案件视为一个有机联系的整体，而不能是有的共同诉讼人胜诉，有的共同诉讼人败诉。侵权法的基本理念之一是为自己的行为负责，无意思联络的数人基于偶然因素而因数个行为而致使同一损害，这时便不能按照一般侵权责任处理，要求行为人承担连带责任，而只能要行为人责任自负，仅对自己的行为而造成的损害负责，比如，原告吴某与被告匡某、杨某、丁某均系被告临泽镇中心小学4二年级（1）班学生。2002年4月22日下午，被告杨某从家中带来一根缝纫机用针，将其拿到学校，被告丁某叠了一只玩具纸飞机，将被告杨某从家中携带来学校玩耍的的缝纫机用针固定在其叠成的纸飞机前面，将易伤人的针尖露出。结果，被告匡某在玩耍该纸飞机时，该机上针尖伤害了原告的眼睛。[2]本案中，被告匡某的行为直接导致了原告吴某的人身损害，而被告杨某与丁某的行为虽然没有直接导致损害后果的发生，但是却为这种损害的发生创造了一定的条件，因为本案系无意思联络的数人侵权案件，三被告并不是承担连带责任，而是按照各自原因力的大小而分担责任。但是各个侵权人之间又因为吴某眼睛损害这一侵权事实而具有牵连性，因而应当统合确定。

　　在无意思联络的数人侵权案件中，某些情况下，受害人有时不能寻找到部分侵权人，这时如果要求所有的侵权人必须齐全才能进行诉讼，这从某种程度上说是损害了原告的处分权，而不利于对原告的救济。

　　2、因同一事实致不同受害人损害的案件。此种类型的案件中，同一个侵权人侵害了不同主体的权利，由于在这种情况下，数名共同诉讼人并不是享有共同的权利或者履行共同的义务，数名共同诉讼人提起的诉讼属于不同的诉讼标的，但是却是基于同一事实，因而会发生一定的牵连关系。所以法院有必要做出统合确定的判决。比如，被告的生活污水多年来直接排入民众房屋旁边的路面上，而原告四人的鱼塘地势相对较低，因而被告的生活污水后又直接流进原告吕某的鱼塘中，原告吕某所养的鲢鱼死亡。后来经环境保护部门派员到现场察看，认为原告的鲢鱼死亡系被告所排的生活污水所致，因而，二者之间存在因果关系。原告肖某、吕某、熊某的鱼塘有相距较近，污水便从吕某的鱼塘渗透到肖某的鱼塘中，又从肖某的鱼塘渗透到吕某的鱼塘中，造成原告肖某、吕某鱼塘的鱼于2006年3月全部死亡，现在污水又渗透到熊某的鱼塘中，并已经发现了死亡之鱼。[3]本案中，数名原告基于同一侵权事实而受到损害，因而法院必须统合确定判决。

　　3、不同责任形式主体因同一事实致同一人损害案件。在此种类型的案件中，数名责任主体基于不同的责任类型而损害了同一被害人的合法权益。此时，被害人可以单独起诉任意一名被告人，也可以共同起诉数名被告人。共同被告人此时承担的是不同类型的责任，因而被害人对他们提起的诉讼的诉讼标的不同，并且，各个共同被告之间并无共同的过错，因而连带责任在此并不能适用，但是各个被告却因同一事实对同一人造成了损害后果，基于同一事实发生了牵连性，故而，法院应当作出统合确定的判决。比如，黄某为本案的原告，吉某、黄某、B单位（以下简称农坝小学）为本案的被告，本案中，被告吉某、黄某与王海洋、王永洪因酒后闹事，便共同钻进农坝小学，在男生宿舍中用拳脚、皮带、木棒将与该四人并无恩怨的原告伤害，原告的伤害经鉴定为九级。本案中原告的伤害系被告吉某、黄某的侵权行为所致，此外农坝小学因为管理行为疏松也要负违约责任。[4]二者可以视为类似必要共同诉讼，虽然不是要承担连带责任，但是法院必须统合确定两被告的责任。

　　4、因同一法律问题而形成的确认之诉或者形成之诉。在此种类型的案件中，数名原告共同诉讼人向法院提起确认之诉或者形成之诉，因确认之诉或者形成之诉中，虽然不同的原告之间起诉的诉讼标的不同，但是这些不同的诉讼标的之间却存在着一定的法律上的牵连关系。因而，法院要做出统合确定的判决。比如数人提起的撤销股东会（董事会）决议之诉、确认股东会（董事会）决议无效之诉。比如我国新《公司法》第22条规定：“公司股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。 股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销。”在这样的诉讼中，法院允许单个股东提起诉讼，而不是强求所有的股东必须全部参加方为适格，因为，若要强行要求所有股东均参加诉讼，可能会导致大家的意见不是那么一致，而无法提起诉讼。由此可见，司法实践中已经开始承认了类似必要共同诉讼。

　　例如，原告孔某起诉被告B单位，认为B单位以80万元总资产为基数收购离开公司人员的股权，但是事实上公司的总资产远不止80万元。B单位的此种行为明显违法，对股东们来说显失公平，因而孔某有权诉请法院撤销该股东会决议。[5]本案中，若有些股东考虑到诉讼的司法成本，愿意接受这样的价格，那么强行要求其他股东进行诉讼，则违背了当事人的处分权。因而，公司法中允许单个股东起诉的做法在某种程度上也是承认类似必要共同诉讼的表现。