论土地承包经营权流转制度的完善
杨向晖
摘 要
农村土地承包经营权的流转这一重要的物权变动行为，引起社会的广泛关注及讨论。土地承包经营权流转制度是我国农村土地制度的一项重要内容。实行土地承包经营权健康有序地流转，对优化配置农村土地资源、稳定和发展农村经济，推进我国农业的现代化进程，具有重要的现实意义。本文在分析农村土地承包经营权的概念及特征的基础上，揭示了我国农村承包经营权流转所面临的制度缺陷及现实问题，对如何完善我国土地承包经营权制度提出了一些对策和建议。
关键词：土地承包经营权；流转；完善
众所周知，我国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，因此加强农业的基础地位，稳定和发展农村经济具有重要的战略意义。农村经济的稳定与发展的核心是土地问题，没有良好的土地制度的支撑，农村经济的发展也就无从谈起。构建我国良好农村土地制度的一个重要方面就是要建立科学合理的农村土地承包经营权的流转机制,以此来促进农村土地要素在法律范围内的合理流动，从而达到土地资源的合理配置，提高土地资源的开发利用率，发展我国农村经济。但由于相关法律制度的极不完善，加上规范的农村土地市场尚未形成，导致农村土地承包经营权流转过程中出现很多问题，不利于农村土地承包经营权健康有序地流转，也不利于农村经济的稳定与发展，因此必须尽快完善我国农村土地承包经营权的流转制度。我国理论界对土地承包经营权的流转制度给予了充分的关注和研究，纷纷从不同的立场和视角提出各自的看法和建议，有力促进了我国农村土地承包经营权流转理论的丰富和发展。但是，由于农村土地权利本身的复杂性，以及农村土地承包经营权流转作为较为新生的社会现象，进入人们研究的视野的时间不是很长，也由于其他社会因素的制约，目前，我国理论界关于农村土地权利流转的研究成果较为有限，未形成深入系统的学术专著，其理论研究的深度和广度有待加强。本人在借鉴和吸收他人的研究成果的基础上，对我国农村土地承包经营权的流转进行了深入思考，提出了一些自己的看法和建议，以求对完善我国土地承包经营权流转制度的有所裨益。由于本人的学识有限，错误纰漏之处在所难免，敬请指正。
一、土地承包经营权流转的概念及特点
（一）土地承包经营权流转的概念
我国法律虽然对土地承包经营权的流转作了一些相关规定，但是土地承包经营权流转在立法上仍未有一个准确的定义，理论界对土地承包经营权流转也理解不一。有人认为“农村土地承包经营权流转是指在农村土地承包期内,承包方以转包、转让、出租、入股、互换等方式将承包土地的使用权转移给第三方从事农业生产经营的经济现象”[1]；还有人认为“农村土地使用权流转就是指在保持集体土地所有权主体不变、确保家庭承包经营制度长期稳定的前提下，土地使用权在不同市场主体之间的转移与交易”。笔者认为，所谓的农村土地承包经营权的流转，是指在土地承包经营权的物权性质得以确定的前提下，在不改变农村土地所有权性质及土地的农业用途的基础上，土地承包经营权人依法自愿将取得的土地承包经营权以转让、转包、出租、互换、入股、抵押或其他方式转移给他人的行为。这一定义需从以下几个方面进行理解：
第一、农村土地承包经营权的流转是一种用益物权变动的行为。农村土地承包经营权首先在立法上应将其界定为一种物权，这是构建土地承包经营权流转制度的基础。我国新颁布的《物权法》明确规定了土地承包经营权的相关内容，这是农村土地承包经营权物权属性的有力明证，从土地承包经营权的权利内容来看，它是一种排他性的支配权，这也完全符合物权的特点。此外，将土地承包经营权界定为物权，对农村土地流转的实践操作及权利受到侵害后的司法保护具有积极意义。因此土地承包经营权是一种用益物权，土地承包经营权流转是用益物权的变动行为。
第二、农村土地承包经营权流转未改变农村土地所有权性质。农村土地承包经营权流转不管以何种方式进行，农村土地所有权的性质始终不变，其性质仍然是农村集体所有。“土地承包经营权只是一种新型的用益物权，而不是完整的所有权。承包人只享有土地的占有、使用、收益和部分的处分权，不包括最终的处分权，因此承包人对土地的掌控是有限的”[2]，这就决定了土地承包经营权的流转过程中土地集体所有的性质不会改变。
第三、土地承包经营权流转不改变土地农业用途性质。土地是极其宝贵的资源，我国的基本国情是人多地少，耕地面积有限。为保护我国日益减少的耕地资源，实现农村经济的持续发展，《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》都明确规定：受让方应按照法律法规的规定，不得改变流转土地的农业用途。因此，对于流转后的土地必须用于农业生产，绝不能挪作他用。所以土地承包经营权流转是一种不改变土地农业用途的权利转移。
（二）土地承包经营权流转的特点
根据调查，当前我国农村土地承包经营权流转呈现如下特点：
1、土地流转规模扩大，速度加快
自我国加入WTO以来，增加农民收入，调整农业结构成为农村工作的重点，不少地方政府和有关部门高度重视农村土地的流转问题，并采取有效措施大力促进土地承包经营权的流转。在政府部门的大力倡导之下，土地流转的规模扩大，速度加快。
2、土地流转区域不断扩张
过去农村土地承包经营权流转主要发生在农村二、三产业比较发达，农民非农收入较高且稳定的沿海发达地区以及大中城市的郊区和郊县，非发达地区的农民因为就业途径较少，家庭收入对土地依赖度高，土地流转情况很少发生。但随着社会的发展和经济体制改革的深入，非农产业的发展和农村剩余劳动力的流动，现在发生土地流转的地域扩展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、黑龙江、河北等内陆省份。
３、土地流转形式多样化
目前，农村土地承包经营权流转有多种形式，大致有转包、转让、出租、互换、继承、入股、抵押、反租倒包等形式。对于上述方式，我国法律明确规定的有转让、转包、出租和互换四种，其他方式虽未被法律明确规定，但在我国农村土地流转实践中客观存在。笔者认为，既然法律将土地承包经营权界定为一种用益物权，其以何种方式流转应充分尊重权利人的意愿，只要不违背法律的基本原则及相关法律规定，权利人可按照自己的实际需要灵活地选择各种方式进行流转，因此，当前土地承包经营权流转具有多样化特点。
4、土地流转的利益分配的多样性
农村土地流转的利益分配正从过去“先有集体统一收入，再分配补偿给流转土地的农户”的单一形式，发展为集体统收统分、农户直接转包获取土地流转收入、农户入股合作经营、集体与农户共同入股参与分红等多种形式共存。因此，农村土地承包经营权流转的利益分配呈现多样性[3]。
二、土地承包经营权流转制度所存在的问题
我国法律虽然已允许土地承包经营权以一定的方式进行流转，但“法律对土地承包经营权流转的规定过于笼统而简单，未形成完备的法律体系，其系统性、针对性、可操作性不强，其缺陷和不足显而易见”[4]。但我国法律在缺位的同时又给土地承包经营权流转作了一些不必要的限制，如对流转主体资格、流转范围和方式等进行过于严格的限制。由于缺乏完善的法律制度的保护和支撑，加之现实中不利因素的影响，如土地承包经营权流转市场极不成熟、相关配套制度缺失等，导致土地承包经营权在流转过程中面临各种障碍、出现各种问题，如农民利益受损、非法改变土地用途、流转程序混乱、流转纠纷增多、土地资源的效益未能充分发挥等等。这些问题的存在严重制约着土地承包经营权合理有序地流转，使得土地承包经营权流转不仅不能达到预期的社会效益，反而产生负面效应，从而影响农村的稳定与发展。因此必须将土地承包经营权流转中的问题逐一进行深入分析，然后找出相应的对策和措施，建立健全农村土地承包经营权流转机制。笔者现从土地承包经营权流转制度在立法方面的缺陷以及在现实中所存在的问题这两方面来进行分析。
（一）土地承包经营权流转制度的立法缺陷
1、土地产权规定不明确
土地产权是市场交易的基础，产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地市场健康运行的基础，而我国现行法律并未对农村土地产权进行明晰界定，导致农村土地产权关系极不明确。《土地管理法》规定，农村集体土地属农村集体所有，然而，我国存在三级农民集体，土地所有权分别为乡（镇）集体、村民委员会和村民小组掌握，因此农村土地所有权的代表不明确。此外，农村集体同时扮演着土地所有者和经营管理者的双重角色，其职责规定不明确。由于土地产权关系混乱，导致各方的权责利不明确，使得各利益主体行为极不规范、利益分配也不合理，因此土地制度难以形成有效的激励和约束。这种模糊不清的产权关系不利于土地资源的优化配置，从而直接阻碍了土地承包经营权的合理流转[5]。
泰安市地方储备粮管理办法
山东省泰安市人民政府
政府令【第116号】泰安市地方储备粮管理办法
《泰安市地方储备粮管理办法》已经市政府批准，现予发布施行。
市 长 二ＯＯ六年十一月十六日
第一章 总 则
第一条 为规范地方储备粮管理,确保粮食安全，有效调控粮食市场,根据《山东省地方储备粮管理办法》,结合我市实际,制定本办法。
第二条 本办法所称地方储备粮,是指市、县（市、区）政府储备的用于调节粮食供求总量、稳定粮食市场以及应对重大自然灾害或者其他突发事件的粮食。
第三条 市、县（市、区）粮食行政管理部门负责本级地方储备粮的管理工作。
市粮食行政管理部门对县级地方储备粮进行监督管理。
第四条 市粮食行政管理部门应当会同市发展改革部门、财政部门，拟订全市地方储备粮规模、总体布局和动用的宏观调控意见,报市政府批准后实施。
第五条 市、县（市、区）财政部门应对本级财政拨付的地方储备粮贷款利息、保管费用、轮换费用等财政补贴,加强财务管理，定期监督检查。
第六条 农业发展银行负责安排地方储备粮的贷款及相应的信贷监管工作。
第七条 承担地方储备粮储存任务的企业（以下简称承储企业），具体负责地方储备粮的储备管理工作，并对地方储备粮的数量、质量和储存安全负责。
第八条 任何单位和个人对地方储备粮购销管理中存在的违法行为,均有权向粮食行政管理等有关部门举报。
第二章 收 购
第九条 地方储备粮的收购计划,由市粮食行政管理部门根据市政府批准的地方储备粮储备规模、品种和总体布局提出建议,经市发展改革部门、财政部门审核同意后,由三部门和农业发展银行共同下达。
市粮食行政管理部门应当将地方储备粮收购计划的具体执行情况,及时报送市发展改革部门和市财政部门备案,并抄送农业发展银行。
第十条 承储企业收购入库的地方储备粮应当是达到国家质量标准的中等以上的新粮。
第十一条 地方储备粮收购价格，由同级人民政府确定。地方储备粮入库成本，按照收购价格加合理的收购费用，由财政部门会同粮食行政管理部门共同核定。
第十二条 农业发展银行应当按照收购计划、收购价格和合理收购费用,及时足额向承储企业安排收购资金。
承储企业应当在农业发展银行开立基本账户,接受农业发展银行的信贷监管。地方储备粮收购资金要实行专户管理、专款专用，确保资金安全。
第三章 储 存
第十三条 储存地方储备粮应当遵循合理布局、规模存放、结构优化、安全规范的原则,实行集中储存。原则上每个县（市、区）承储库点不超过3个。
地方储备粮应当集中储存于专门从事储备粮存储业务的企业,也可依照本办法的规定，由具备条件的其他国有粮食仓储企业代储。
第十四条 承储企业应当具备下列条件:
(一)仓库容量5000吨以上，仓储条件符合国家和省规定的标准和技术规范；
(二)具有与粮食储存功能、仓型、进出粮方式、粮食品种、储粮周期等相适应的仓储设备；
(三)具有符合国家标准的地方储备粮质量等级检测仪器和场所,具备检测地方储备粮储存期间仓库内温度、水分和害虫密度的条件；
(四)具有相应资格证书的粮食保管、检验、防治等管理技术人员，原则上检验人员不少于2人，保管（含防治）人员不少于4人；
(五)经营管理和信誉良好,无违法经营记录。
粮食行政管理部门应当根据地方储备粮的总体布局和方案,从符合前款规定条件的承储企业中,择优选定承储企业。
第十五条 承储企业储存地方储备粮，要实行专仓储存、专人保管、专账记载，做到账账相符、帐实相符，保证地方储备粮数量真实、质量良好、储存安全、管理规范。
第十六条 地方储备粮的储存费用补贴和贷款利息补贴，由财政部门按季预拨，年度结束后，据实结算。
地方储备粮的储存费用补贴标准，目前执行每吨每年80元。补贴标准的调整，按照省有关部门的政策执行。贷款利息补贴，根据财政部门审核确认的地方储备粮实际贷款额和当期农业发展银行贷款利率据实结算。
第十七条 承储企业应当积极采用计算机粮情检测、机械通风、环流熏蒸等储粮新技术，建立健全地方储备粮的防火、防盗、防洪等安全管理制度,并配备必要的安全防护设施。
第十八条 承储企业应当对地方储备粮的储存管理状况，按照粮情检查制度进行经常性检查，并做好详细记录；发现地方储备粮储存安全存在问题时,应当及时处理，确保储粮安全。
第十九条 承储企业不得实施下列行为:
(一)将地方储备粮业务与其他商业性业务混合经营;
(二)虚报、瞒报地方储备粮的数量;
(三)在地方储备粮中掺杂使假、以次充好;
(四)擅自串换地方储备粮的品种、变更地方储备粮的储存地点;
(五)因延误轮换或者管理不善造成地方储备粮陈化、霉变;
(六)以低价购进高价入账、高价售出低价入账、旧粮顶替新粮、虚增入库成本等手段，套取差价补贴,骗取地方储备粮贷款和贷款利息、管理费用等;
(七)以地方储备粮对外进行担保或者对外清偿债务。
第二十条 承储企业被依法撤销、解散、破产、兼并的,其储存的地方储备粮由粮食行政管理部门另行储存。
第四章 轮 换
第二十一条 实行地方储备粮均衡轮换制度。
根据粮食质量和储存年限，由粮食行政管理部门会同发展改革部门、财政部门和农业发展银行共同制定下达地方储备粮轮换计划。
每年轮换的数量，一般为地方储备粮总量的25%左右，轮入的粮食必须是当年生产的新粮。
第二十二条 承储企业应定期检测地方储备粮的品质。经鉴定不宜储存的,应当及时向粮食行政管理部门提出轮换申请。
第二十三条 承储企业应当严格执行轮换计划。在落实轮换差价费用的前提下，承储企业可依据市场行情确定轮换方式。在地方储备粮轮换过程中, 采取同数量、同品种实物不变的方式进行，空库时间不得超过3个月;确需延长空库时间的,应当报经粮食行政管理部门批准。
地方储备粮轮换结束后，承储企业应当将轮换情况书面报告粮食行政管理部门。粮食行政管理部门应当将轮换计划的执行情况及时报发展改革部门、财政部门备案,并抄送农业发展银行。
第二十四条 承储企业轮出粮食后，应及时将销售款归还农业发展银行；轮入新粮时，应根据收购入库进度和轮出时收回贷款额等量申请办理贷款。
第二十五条 地方储备粮的轮换费用及价差补贴标准，目前执行每吨80元。补贴标准的调整，按照省有关部门的政策执行。财政部门按轮换计划，对承储企业轮换费用和价差实行包干，超支不补，结余留用。
第二十六条 地方储备粮发生的损耗，由承储企业负担。
第二十七条 地方储备粮在存储过程中，由于不可抗力原因发生的损失，由承储企业提出申请，经粮食行政管理部门和财政部门审核确认后，报同级人民政府批准，予以核销。
第二十八条 地方储备粮的收购、销售、轮换，应当通过规范的粮食交易市场公开进行,也可以通过本级人民政府规定的其他方式进行。
第五章 动 用
第二十九条 地方储备粮的所有权属于同级人民政府,任何单位和个人不得擅自动用。
第三十条 市、县（市、区）政府应当制定粮食安全应急预案,完善地方储备粮的动用预警机制。
粮食行政管理部门应当按照粮食安全应急预案的要求,适时提出动用地方储备粮的建议。
第三十一条 有下列情形之一的,可以动用地方储备粮:
(一)粮食明显供不应求或者市场价格异常波动的;
(二)发生重大自然灾害或者其他突发事件需要动用的;
(三)政府认为需要动用的其他情形。
第三十二条 动用地方储备粮,由粮食行政管理部门提出动用方案,报同级人民政府批准后执行。
动用方案应当包括动用地方储备粮的品种、数量、质量、价格、使用安排、运输保障等内容。
动用县级储备粮时，县（市、区）粮食行政管理部门要向市粮食行政管理部门报告。
第三十三条 动用地方储备粮应当遵循下列原则:
(一)优先动用县级储备粮;
(二)县级储备粮不足的,动用市级储备粮。
第三十四条 粮食行政管理部门应当根据同级政府批准的地方储备粮动用方案下达动用命令。
市政府可以在紧急状态下，直接下达动用县级储备粮的命令。
第三十五条 动用地方储备粮发生的价差亏损（含费用），经同级人民政府批准，由同级财政部门核实后拨付。
第六章 监督管理
第三十六条 粮食行政管理部门应当采取措施，加强对承储企业执行本办法及有关粮食法律、法规、规章情况的监督检查,确保地方储备粮购销、储存、轮换工作的正常进行。
第三十七条 承储企业违反本办法规定,有下列行为之一的，由粮食行政管理部门责令限期改正；情节严重的,取消其承储资格，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的,移交司法机关依法追究刑事责任:
(一)入库的地方储备粮不符合国家规定的质量等级和标准要求的;
(二)虚报、瞒报地方储备粮数量的;
(三)在地方储备粮中掺杂掺假、以次充好的;
(四)对地方储备粮未实行专仓储存、专人保管、专账记载,或者地方储备粮账账不符、账实不符的;
(五)发现地方储备粮的数量、质量和储存安全问题不及时处理、不及时报告，造成粮食陈化、霉变的;
(六)拒不执行或者擅自改变地方储备粮收购、轮换计划和动用命令的;
(七)擅自动用地方储备粮的;
(八)以地方储备粮对外进行担保或者清偿债务的。
第三十八条 承储企业违反本办法规定, 有下列行为之一的，由粮食行政管理部门、财政部门按照各自职责责令限期改正、退回骗取的地方储备粮贷款和贷款利息、管理费用等财政补贴,并可处以罚款;情节严重的,取消承储资格，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的, 移交司法机关依法追究刑事责任：
（一）以低价购进高价入账、高价售出低价入账、以旧粮顶替新粮、虚增入库成本等手段套取差价,骗取地方储备粮贷款和贷款利息、管理费用等财政补贴的；
（二）挤占、截留、挪用地方储备粮贷款或者贷款利息、管理费用等财政补贴的；
（三）擅自更改地方储备粮入库成本的。
第三十九条 粮食、财政、发展改革以及农业发展银行的工作人员,在地方储备粮监督管理工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、谋取私利的,依法给予行政处分;构成犯罪的,移交司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第四十条 本办法由泰安市人民政府法制办公室负责解释。
第四十一条 本办法自2007年1月1 日起施行。